警权统一与派系政争

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1、警权统一与派系政争　　摘要：警察总监是南京国民政府于1931年对中央警察组织的改组，它从建立到流产仅数月。胡汉民被扣后引发的宁粤对峙是其设立的导火索，抑制奉系内政大权是直接动因，以警权统一实现国家集权是根本原因。蒋介石需联合奉系来抗衡粤派主导的反蒋联盟，这使警察总监走向终结。其“立”与“废”的史实背后展示了警权统一与派系政争的运作及其互动。　　关键词：警察总监，政治斗争，警权统一，派系政争，吴铁城　　中图分类号K26文献标识码A文章编号0457-6241（2016）20-0049-07　　作为民国政治史上并不起眼的一个小事件，1931年警察总监的“立”与“废”并未引起史界的任何关注。本文围绕此

2、事件展开的论述，目的并不在于对其基本史实的考证，而是试图发现其背后警权统一与派系政争的历史主题。警权统一与派系政争在民国政治中不是孤立存在的，它提供了研究派系政争的一个新的视角，两者的运作及其互动均有着一个共同的归宿，即成功实现南京中央政权的集权统治。　　一、内在的诉求：警权统一　　1931年3月11日，国民党中央政治会议第265次会议决议在行政院下设警察总监，掌理全国警政，特任吴铁城为警察总监；①13日，经第14次国民政府会议讨论，形成正式决议。②16日，国民政府发布第154号训令，全文如下：8　　令立法院，为令遵事，查警政良窳，攸关治绩，贵有完善组织，统一规划，庶几政令推行，可无迂回岐出之

3、虞，训练编配，得收整齐划一之效。现在我国警察制度，内外组织未充，当兹训政时期，举凡清查户口，办理自治诸端，有待于警务机关之努力协助者至多，自应及时改制，用明统系，特于行政院之下，设一警察总监，使掌理全国警政，自首都警察厅以及各省市公安机关，兼受其指挥监督，应由该院本此原则，拟具组织章制，修正关系法规以利施行，案经中央政治会议第二六五次会议决议通过，函交到府，除分行行政院外，合行抄发原件，令仰该院遵照办理此令。国民政府指令。③　　27日，立法院法制、军事两委员会第15次联席会议决议起草警察总监组织章制并修正相关法规；次月10日，两委会确定召集人与起草人，正式启动起草与修订工作。设置警察总监主要是

4、蒋介石的个人意图，其内在原因在于警察组织的涣散与警权的分散状态不利于南京国民政府实现国家政权的统一。　　蒋介石深谙警察的重要作用，他经常亲临各警察机关与警察学校作训话。早在1928年2月，蒋第一次下野后正式复职的当月，就来到首都公安局，表扬了南京警察在效忠党国上表现出的坚定，并训话称：　　警察在国家的地位，比军队还重要，军队只是对外，在国防上保护国家，警察都是对内，要在国内维持秩序，保护百姓的生命安全。①　　“攘外惟军、安内惟警”是蒋对警察重要性的一贯认知。他还直接指令警政的改革。1928年11月，视察各省军政的蒋在江苏新浦师次之时，看到“8地方警务改由业务丛脞之民政厅直接统辖，实难兼顾，地方

5、治安有日渐废弛之趋势”，即致电文官长古应芬，提出“各县警察应统归各该省警务处整顿训练，其已有警务处者，仍旧保留，无者应即设立”，并责由内政部择荐各省警务处长人选。②同月，蒋又致电行政院长谭延?]：　　各地警察由民政厅管辖似欠妥善，主仍恢复旧日各省警务处，俾专责成。③　　蒋对警察作用的深刻认知与对警政的直接关注，无形中推动警政建设成为国民政府的重要任务，也促使警政建设摆在了内务行政的关键位置。　　1928年2月，《内政部组织法》颁行，改北洋时期的内务部为内政部，下设警政司，具体掌理全国警政。④10月3日，内政部公布《各级公安局编制大纲》，一律废除北洋政府遗留的警察机构，“各省会、各特别市、各市、

6、各县应设公安局”。⑤首都警察组织也经数度更名并调整隶属关系，次年10月23日，《首都警察厅组织法》公布，首都公安局改为首都警察厅，直隶于内政部。针对各省警政，蒋介石亲令内政部，恢复国民革命以来相继裁废的各省警务处。1929年6月27日，《省警务处组织法》公布，通令各省一律遵行。　　初建的南京政府针对警察组织自上而下的改组，形式上看，成效很明显，但从实质上观察，依然存在两个主要问题。8　　一是警察组织架构偏低。各省、市、县警察组织已作较大调整，但作为统揽全国警务的最高警察机构，警政司级别偏低、职权有限，这种底大头小的架构使中央难以领衔地方。不单如此，中央警察组织对各省警察机关形成纵深影响。与中央

7、对应，省最高警察机关警务处下设于省民政厅，与北洋时期直隶省政府相比，行政效力不可同日而语。以致相当长时间，全国警官铨叙普遍等级偏低、薪俸待遇与普通行政官员相差不少。　　二是法令变通执行。警察组织法令多重新厘定，从立法来讲已经较为完备，但在执行环节，各地因特殊情形纷纷请求变通办理。如《省警务处组织法》颁布后：　　河南遵令设置，但旋即裁撤。东北方面，仍沿从前旧制，以警务处直隶于省政府，对于新制，请求缓