城市房屋拆迁立法思考

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1、万方数据法治建设《理论探索)2011年第2期(总第188期)城市房屋拆迂立．范俊丽(中北大学，太原030051)法思考[摘要]国务院于2011年1月21El出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》与《城市房屋拆迁管理条例》相比有明显进步，但仍有一定不足：立法位阶上违反上住法，适用范围过于狭窄，救济机制的规定不健全。解决我国城市房屋拆迁立法问题的思路是：制定统一的关于房屋征收拆迁方面的法律，扩大城市房屋拆迁法律的适用范围。完善房屋拆迁救济的规定。[关键词]房屋拆迁，被拆迁人，公共利益，《国有土地上房屋征收与补偿条例》[中

2、图分类号]D905．2[文献标识码]A[文章编号]1004-．-4175(2011)02-0142-03近年来，由房屋拆迁引发的恶性事件频频发生。有学者认为，这与1991年出台的《城市房屋拆迁管理条例》有直接关系。为了进一步规范房屋拆迁，国务院于2011年1月21日出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，‘该条例与《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)相比有明显进步，这表现在：实施强制搬迁前，房屋征收部分应当按照补偿规定，对被征收人先予货币补偿或者提供产权调换房屋、周转用房；政府征收房屋补偿金不得低于类似房地产

3、交易市场价格；实施搬迁禁止断水、断电、断气；房屋征收应广泛听取并公开公众意见；非因公共利益需要拆迁应自愿、公平等。尽管如此，该条例仍有不足之处，为此，笔者拟在指出《条例》不足的基础上，提出解决我国房屋拆迁立法问题的思路。．一、我国城市房屋拆迁立法存在的不足(一)《条例》在立法位阶上违反上位法。首先，立法法规定：对非国有财产的征收只能制定法律。这表明，对非国有财产征收的依据只能是全国人大及其常委会制定的法律，而《条例》是国务院制定和颁布的行政法规。行政法规在立法位阶上低于法律，所以，作为下位法的《条例》与作为上位法的立

4、法法存在冲突。其次，《条例》与物权法也有冲突。物权法规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。这里的法律应是指全国人大及其常委会制定的法律。令人遗憾的是，《条例》虽然在立法位阶上违反上位法，但一直以来，从未有人对其合法性与正当性提出质疑。⋯I(二)《条例》适用范围过于狭窄。这具体表现为：1．没有对商业拆迁做出规定。城市拆迁可分为公益拆迁和商业拆迁。所谓公益拆迁，就是指周家基于公共利益的需要将国有土地使用权收回的法律行为。基于房地一体的原则，其效力自然及于土

5、地上的房屋及其他定着物。公益拆迁的法律关系主体是政府与被拆迁人。而商业移毛迁是指被拆迁人与开发商之间自愿让渡房屋所有权与土地使用权的一种民事法律行为。商业拆迁的法律关系主体是房地产开发商和被拆迁人，双方基于平等的法律地位自愿达成房屋拆迁协议。但是由于公共利益界定上的不确定性导致了实践中政府借口公共利益干预商业拆迁从而侵犯被拆迁人合法权益的纠纷时有发生。也正是基于此，人们才对物权法寄予厚望，但遗憾的是物权法的出台并没有解决这一问题。物权法规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权[收稿日期]201卜。卜28[基金项目]

6、中北大学2010年度科学基金项目资助课题“完善我国金融调控法律制度的对策”，负责人范俊丽。[作者简介】范俊丽(1978一)，女，山西平遥人，中北大学人文社会科学学院法学系讲师、法学硕士，主要研究方向为经济法。·142·万方数据《理论探索)2011年第2期(总第188期)法弓台建设限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。可见，物权法仅规定了以公共利益为目的的征收行为，没有规定商业拆迁。我们知道，实践中大量的拆迁纠纷都是由商业拆迁引起的，所以，对商业拆迁不作规定是不能解决问题的。而且，物权法作为调整

7、平等主体之间财产关系的基本法，对商业拆迁不作任何规定，与其法律地位和性质也不相符合。《条例》与物权法一致，明确了适用的范围是为了公共利益而发生的征收与补偿，即公益拆迁。但是由于《条例》采取列举的方式规定由政府组织实施的保障性安居工程建设和由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中改造、基础设施落后地段进行旧城区的改建属于公共利益，这就会导致公共利益的扩大化与政府干预商业拆迁行为的发生。2．调整对象不统一。依据物权法规定，征收的对象可以是集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。很明显，物权法扩大了房屋征收的

8、对象，就土地而言，可以是国有土地也可以是集体土地。这表明，征收导致的拆迁可以发生在国有土地上，也可以发生在农村集体土地上。可见，物权法的实施改变了我国许多地方因城市发展而拆迁与城市国有土地相邻的“城中村”房屋无法可依的被动局面。但遗憾的是《条例》仍然只调整发生在国有土地上的房屋拆迁，没有将集体土地上的房屋纳入其中。这导致物权法规定的“应当保障被