关于中国旅游基本法几个关键问题的思考

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1、关于中国旅游基本法几个关键问题的思考摘要：本文讨论了旅游基本法在各国旅游发展中的作用，分析了中国旅游基本法制定工作中存在的主要问题及其根源，提出旅游学基础理论、法学基础理论和哲学核心理论应作为指导中国旅游基本法立法工作的三大理论支柱。本文提出，中国旅游基本法应坚持五项基本立法原则，SI』：遵循旅游发展客观规律原则、人本主义原则、有效保护旅游各主体合法权益原则、国家对旅游资源永久主权原则、与国际通行做法保持一致原则。最后，作者就中国旅游基本法的框架结构和主要内容等提出了自己的观点。关键词：旅游发展；旅游基本法；立法原则、引言旅游是市场经济发展的产物，市场经济是法制

2、经济，因此，法制建设在各国的旅游发展中发挥着至关重要的作用。鉴于旅游活动以及由此产生的社会关系有其自身的发展规律，仅靠调整一般社会关系的通用性法律不足以有效地调整因旅游产生的特定的社会关系。国家立法机关需要针对这类社会关系的特点进行旅游专门立法，形成一个有内在逻辑关系的、自成体系的法律规范体系，这一体系的统领和核心是国家的旅游基本法。旅游基本法在各国旅游发展中主要发挥以下几方面作用：首先，它规定国家旅游发展的总体方向、所追求的总体目标、旅游发展的根本宗旨和根本性政策原则。其次，它规范国家旅游发展中的根本性权利义务关系。第三，旅游基本法是国家处理内外旅游事务的基本

3、依据。最后，旅游基本法也是一个国家旅游发展相对成熟的重要标志。鉴于旅游基本法在国家旅游发展中的重要作用以及中国旅游发展状况，笔者认为，尽快出台中国旅游基本法势在必行。一则因为中国己经基本完成了从计划经济向市场经济的转型，市场经济体制下的旅游必须是依法管理的；二则因为中国旅游己经走过近30年的路程，由旅游产生的社会关系已经发展得较为丰富，需要以旅游基本法解决的矛盾和问题也已暴露得较为充分；三则因为中国在制定旅游各专业领域的法规中，已经积累了一定的立法经验。本文拟就中国旅游基本法制定中的几个关键问题进行分析并提出作者的观点。、中国旅游基本法立法工作存在的主要问题及其

4、根1、中国旅游基本法立法工作简要回顾事实上，中国旅游基本法的制定工作开始得并不晚。早在20世纪80年代初，国家旅游局就成立了《中华人民共和国旅游法》起草工作组着手这项工作。工作组曾到全国各地，尤其是旅游发展较快较好的地区进行广泛的调研，还参考借鉴了十几个国家的同类法律和相关法律，很快提出草案。80年代中期，国务院有关领导认为，中国旅游发展时间还不很长，制定旅游基本法为时过早，可以先制定一些具体部门的法规，待条件成熟时再制定基本法。于是，基本法的工作暂时搁起，将工作重点转移到具体旅游法规的制定上。依照这一思路，中国从旅行社管理暂行条例起步，着手制定一系列具体的行政

5、法规和部门规章。到了90年代中期，旅游基本法的工作重新提出，国家旅游局反复进行调研，对该法草案数易其稿，并组织有关院校和科研单位的专家进行咨询。但是，国家旅游局将新的草案报国务院初审时，国务院提出一些问题，要求进一步解决。时至今日，中国的旅游基本法仍未出台。2、中国旅游基本法立法工作存在的主要问题笔者根据理论分析和实际调研认为，中国旅游基本法之所以长期未能出台，是因为存在以下几个方面的问题。其一，调整范围的确定问题。旅游基础理论研究告诉我们，旅游是一种综合性的社会活动和社会现象。旅游发展实践表明，旅游涉及政治、经济、文化、外交等社会生活的各个方面和层面，产生一系

6、列纵向的和横向的社会关系。于是，旅游基本法调整范围的确定就成了一个大问题。一方面，旅游关系的涉及面的确十分广泛；另一方面，一部法律又只能调整一类特定的社会关系，不可能包罗万象。因此，有人认为旅游基本法的制定没有客观基础，难以成立。其二，旅游基本法与相邻的部门法律的关系问题。根据笔者了解的情况，当时国家旅游局在向国务院提交旅游法草案时，国务院提出了几个很重要、很现实的问题，即当时已有的法律，例如，《民法通则》、《合同法》、《公司法》、《税法》等足以调整旅游关系，旅游中的内容不外乎这些，为什么还要单独制定《旅游法》？旅游法的调整对象宄竟有什么特点?旅游法和现有这些法

7、律之间是什么关系?如何衔接?事实表明，这些问题后来始终未能找到确切答案和解决方法。其三，政府有关主管部门权力的划分与平衡问题。这是一个在中国旅游发展中始终存在的未能有效解决的问题。最典型的现象就是，在一个旅游目的地有国家级或省级风景名胜区、自然保护区，有国家级或省级文物保护单位，有著名佛教寺庙或道教宫观，也有各类旅游企业。每一类单位都有其政府主管机构，各主管机构都有其行政权限并且都在相关的法律或法规中做出明确规定。于是难题便出现了：旅游发展规划、旅游幵发项目究竟应归谁管?经常发生的情况是，如果该项目能够为政府部门带来利益，那就一定会互争管辖权；反之，如果该项目涉

8、及许多工作任务和责任，那