三万亿养老金缺口倒逼养老制度改革

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1、三万亿养老金缺口倒逼养老制度改革现行的养老保障体制对城市职工有较高的覆盖率，但对农村劳动力的覆盖率很低。个人账户空账和养老金筹资缺口是城市养老体制可持续发展面临的难题。而农村相对较低的收入和较高的老龄化程度，直接威胁着脆弱的农村家庭养老模式。与此同时，城乡养老体制分割也给城市化进程中失地农民的保障带来了压力。然而，在目前的市场条件下，中国仅城市的养老金缺口毎年至少达到2.5万亿元……在中国经济转型过程中，城乡养老保障体系建设遵循了先城市后农村的改革路径，这种选择符合养老体制演变的一般国际经验。不过，从趋势上看，人口老龄化和城市化对现行的中国养老保障体系提出了严

2、峻挑战，但这并不意味着中国养老保障体系会走向崩溃。如果通过合理的制度设计，解决养老金的筹措激励机制和可获得性等问题，那么，是可以建立一套符合中国国情的低水平、广覆盖的养老保障体系的。现收现付制未来无法为城市提供可持续的养老保0前，我国城市养老保障体制名义上实行的是现收现付制加部分积累的个人账户相结合。1997年养老体制改革对城镇职工的基本养老保险采取不同管理办法，即“老人老办法、中人中办法、新人新办法”。对新制度前离退休的城镇职工（即“老人”），采取由社会统筹基金来支付退休金；对新制度前已经工作但不到退休年龄的城镇职工（即“中人”），采取由社会统筹基金来支付基

3、础养老金和过渡性养老金，新制度建立后部分按个人账户积累资金发放养老金；对新制度后参加工作的城镇职工（“新人”），采取由社会统筹基金来支付基础养老金，并按个人账户积累资金发放养老金。新的制度设计旨在利用养老金社会统筹，解决新制度建立前参加工作的城镇职工的基本养老问题，即转轨成本问题。但是，传统养老体制没有为基础养老金提供积累，新体制不得不面临着庞大养老金缺口的难题。《法制日报》2005年5月8日报道，劳动和社会保障部承认，目前城市养老金缺口在2.5万亿元，在未来30年时间里将达到6万亿元。这个数据可能低估了养老金缺口的严重程度，世界银行估算我国养老金缺口在3万亿

4、〜4万亿元左右。如果假定在50年时间里分摊转轨成本，按3.7万亿缺口和平均利率为4%计算，每年分担的平均转轨成本将为1600亿元左右；如果利率提高到5%，每年的平均转轨成本将为1900亿元左右。就现实来看，城市养老保障体制仍然采取现收现付制。在面临企业缴费不足和养老金缺口的情况下，统筹基金与个人账户的混账管理只好挪用个人账户积累来填补养老金缺口。从一开始，新体制就面临着个人账户“空账”问题，并随着时间推移日益加重。1997年空账规模为140亿元，2000年上升到2000多亿。由于养老金拖欠容易诱发社会问题，国家不得不动用财政资金来填补缺口。例如，2001年中央

5、财政用于社会保障支出的资金就达982亿元，是1998年的5倍多。制度设计缺陷是企业缺乏缴费积极性的重要原因。在缺乏必要的激励机制下，差额收缴和差额拨付制度使得社会统筹实际上变成一种企业间的直接转移支付。新的企业因为退休职工较少，不愿意缴费，拖欠、把缴的现象时有发生。老的企业没有完全剥离应由社会承担的保障责任，缴费之后企业负担过重，企业平均缴费率高达30%。由于大部分国有企业都处于亏损状态，无力缴纳保险费，导致保费减少。而保费收入减少使得社会保障机构不得不提高缴费率，形成了一种恶性循环。空账和预期收益率低同样削弱了个人参加基本养老保险计划的积极性。在世界银行推荐

6、的“多支柱”养老保险模式中，个人账户的资金来源具有强制性，但其产权属于个人。中国没有明确个人账户的产权归属，对统筹账户和个人账户实行统一管理，从而为社会统筹基金挪用个人账户提供了可能性。在个人账户只是一个名义账户的情况下，为了减轻未来支付养老金压力，政府压低了个人账户基金的回报率。当基金回报率低于其机会成本时，拒缴偷逃现象就不可避免地出现。这样，个人账户不仅难以做实，而且也不利于个人缴费和个人账户积累。1999年以来，扩大基本养老保险覆盖对象并没有相应地提高覆盖比例。2004年参加基本养老保险的城镇职工只占城镇全部就业人员的46.3%，与1995年的水平（45

7、.9%）基本持平，而人口结构变化使得城市养老负担大幅度上升。1990年城市离退休人员与城市职工数量比例为1:6.1，但2003年这个比例上升到了1:2.7。即使把未来年轻农村转移劳动力计算在内，城市养老负担上升趋势也不会发生根本性的变化。从国际经验来看，一个可持续的现收现付制的养老保障体系需要三个条件：（1）一个相对年轻的人口结构，以支撑现有的退休人口；(2)—个有效率的税收体系，以把所有潜在的养老保险缴费足额收取上来;(3)•个有效且安全的基金管理和治理，以确保养老基金被正确地投资并保值、增值。上述分析表明，三个条件在中国都不存在，现收现付制未来无法为城市提

8、供可持续的养老保障。健全农村养老制度是