选举观察制度-基层选举监督新形式的探索与实践

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1、选举观察制度:基层选举监督新形式的探索与实践摘要：基层选举监督效果的不力，刺激了国内部分省份引入村委会选举观察员制度这一监督形式。实践中，该制度具有促进基层民主发展、促进选举过程规范、强化基层选举监督、促进选举制度完善等政治成效。而全面实现基层选举监督，需从村委会选举观察员制度在地域范围上的扩展和基层人大代表选举领域引入选举观察制度两方面入手。中国4/vie　　关键词：选举观察制度；基层选举监督；村委会选举；基层人大选举　　中�D分类号：D422.6；D624文献标志码：A：1001-862X（2017）01-0059-005　　十八大以来，我国各个领域的反腐工

2、作发展到了一个新的阶段。在基层治理中，反腐的一个关键是加强基层民主建设，其中，民主选举是基层民主建设的重要环节，而公开公正的村（居）委会选举是保障基层群众充分表达意愿、选出廉洁能干的基层群众自治组织的前提。加强对村（居）委会选举的监督，对于加强基层民主建设、防范基层选举腐败、规范选举程序、提高选举质量具有重要意义。选举观察是落实村（居）委会选举监督的外在力量，选举观察员制度的探索与实践，成为基层选举监督的创新形式。　　一、基层选举监督存在的问题：　　监督形式的虚化与监督效果的不力　　我国的基层选举，主要体现为村（居）委会选举和基层人大代表的选举，长期以来，基层选

3、举监督形式的弱化及所导致的监督效果的不力成为我国基层选举监督存在的主要问题。　　（一）村委会选举监督　　民政部印发的《中华人民共和国村民委员会选举规程》中，将村委会选举监督的形式概括为四类：行政监督、组织监督、候选人的相互监督和选民的自发监督。行政监督中，县、乡选举指导机构是行政监督的主体，在指导、监督村民委员会选举时，依法接受村民举报，查处和纠正选举违法事件。除了专门的选举指导机构，乡镇人大和人民政府、县级人大常委会和县级人民政府及其有关主管部门，因其接受选民的举报并对相关问题进行查处，自然地具有监督的责任。组织监督方面，主要体现在村民选举委员会的监督，选委会

4、以“主持”的形式实现监督，或者说是以“主持”替代“监督”。候选人的监督中，因选举与候选人有直接的利害关系，所以候选人一般对选举的各项程序格外关注，常常由本人或派代表进行监督，这种监督形式被称为有效的选举监督。选民监督中，《村委会组织法》明确规定，对于不当选举、破坏选举等行为，“村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。”村民的监督以举报的形式出现，村民既是选举的参与者，又是选举的监督者。　　这四种监督组成了系统的村委会选举的监督形式，但每种监督形式都有其

5、缺陷。行政监督以接受举报、查处和纠正的方式进行，多属于事后监督，效果滞后。同时，实践中，行政监督常常无法把握指导和监督的界限，常以指导替代监督，甚至以监督为由将指导变成领导，进而以行政手段干涉换届选举工作。选举委员会的组织监督主要针对选举工作人员以及候选人在选举过程中的活动，往往忽视对选举工作的自查，对于选举的所有程序是否依法依规进行则明显监督不足，随着选举工作的结束，选委会自行解散。候选人的监督虽在形式上有效，但因候选人无权直接处置或干预选举中的违法违规现象，也只能局限于向村民选举委员会或上级有关部门反映情况。而选民参与监督，一方面，选民的控告、申诉的范围过于

6、狭窄，选举过程中缺少组织群众实施此项权利的机制而使得选民的监督权被虚化或被排斥；另一方面，选民监督意识的强弱对监督效果的影响极大，村民常常因意识较弱而放弃监督权，但也会因意识较强而过分地行使监督权，对选举过程中的不当行为常常做出越权处置从而造成干扰选举的行为，甚至演变成群众上访事件。选举监督的缺陷反应了监督的弱化或虚化，而在省级的选举办法中，也仅规定了监督主体的监督权力但没有明确监督的操作方式，选举监督往往流于形式，实际的监督效果微弱，这些都成为影响基层选举和基层民主建设的制约因素。　　（二）基层人大选举监督　　《中华人民共和国选举法》中有关监督的规定主要有两个

7、方面：一是对选举的监督，二是对人大代表的监督，但《选举法》没有对两类监督的形式作出规范，也没有对选举监督的主体作出说明。事实上，我国人大选举所设的专门监督机构有司法部门、行政监察机构，也有党组织部门的纪律检察机构，这些监督机构看似构成了完整的监督系统，但在实际的选举过程中并不能完全起到有效的监督控制，出现的选举问题也多是事后的查办处理。基层人大代表的选举中，选举委员会因主持选举自然地具有监督的职责。由于选委会组成人员由人大常务委员会任命，排除了选民对选举过程的直接监督，选举监督往往被忽略或轻视。没有体制之外的监督力量，使得基层人大选举公开性较差，选民监督有名无实

8、，媒体舆论监督不够，社会