试析地方行政区划变迁路径选择

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1、试析地方行政区划变迁路径选择〔摘要〕省直管县改革是我国今后地方行政区划改革变迁的主要方向之一，以解决国家管理机构层次过多、市县争利等问题，但其中涉及的各种利益关系，改革的基础条件等，都会使理论上预期的路径选择呈现出不同的特征。本文以东西部省直管县改革为例进行比较分析，发现“强县扩权”是不同区域行政区划基于地域基础条件的改革路径选择。　　〔关键词〕中国；地方行政；强县扩权；扩权强县；浙江；重庆；四川　　　　　　制度变迁路径的论述，新制度经济学代表诺斯（1990）认为“制度矩阵（InstitutionalMa

2、trix）的报酬递增特征以及参与者的辅助性主观模型提示我们，虽然特定的短期路径是不可预测的，但长期的、总的方向则不仅是可预见的，还是难以逆转的”。“但行为人的观念在制度中所发挥的作用，要比其在技术变迁中所发挥的作用更为重要，因为意识形态信念影响着决定选择的主观构建模型”。〔1〕对于制度变迁路径来讲，制度经济学家认为由于制度变迁的多利益主体博弈，制度变迁的最终路径将取决于两个因素：一是作为交易活动当事人的组织面对各种竞争压力对改善其竞争地位的机会、条件和途径的认知，并通过集体学习把这种认知所形成的心智模式转

3、化为共同知识和信念；二是在各种组织的互动过程中，制度变迁所表现出来的报酬递增或递减特征，即制度演进的路径依赖和锁定。在不确定条件下，制度变迁可能是交易活动的当事人之间的集体认知和学习中形成共同知识和信念的结果。由于共同知识和信念在很大程度上属于默示性知识，制度变迁是内生的，既不可能照搬某种已有的模式，也无法最优化，而是一个不断探索、模仿、试错和创新的过程。　　本文分析行政区划变迁的路径选择。尽管减少层级提高效率，特别是理论上推崇的省直管县的改革趋向将是我国今后地方行政区划的改革变迁的主要方向之一，以解决国

4、家管理机构层次过多、市县争利等问题，但其中涉及的各种利益关系，改革的前提条件，特别是各地域的差异性等，都会使理论上预期的路径选择呈现出不同的特征。前面的理论及实证分析表明，我国地方行政区划变迁将在制度供给与需求推动下逐步进行，通过强制性变迁与诱致性变迁实现“至上而下”或“由下到上”的制度变迁，且更显著地体现为诱致性制度变迁。　　以中国目前行政区划改革的状况来看，本文认为行政区划变迁路径由于推动力的差异，表现出图1的路径选择差异。诱致性制度变迁更可能导致区域选择“强县扩权”的路径开始实施减少层级的行政区划改

5、革，而强制性制度变迁则可能以行政权力的下放即“扩权”和相应改革来促使提高行政效率，同时通过扩权激励县级行政组织并以此发展县域经济，这即为“扩权强县”。在中国目前的行政区划改革实践中选择的“强县扩权”，由于改革推动力及基础条件等原因，更容易取得预期的效果。而“扩权强县”尚在政府各种激励与压力中逐渐探索并趋于成熟。而最终实现“法规形式”保证的省管县行政管理新模式。　　以下为行政区划变迁路径理论框架：　　　　之所以称为理论模型，是因为该路径实现过程中涉及很多的利益调整及相关制度调整即是长期以来形成的“路径依赖性

6、”，所以中国的行政区划变迁路径将呈现并不平稳而一致的特征。　　1.强县扩权与扩权强县　　强县扩权是典型的诱致性制度变迁的表现形式。一般是从较为发达开放的县（市）并具备可行可实施的省管辖范围，这是地域条件，但更源于经济快速发展与市场经济民营经济的推动，基层行政组织产生了较强的自主性、独立性和效率性的要求。中国的强县扩权是以东部发达地区开始的，并对其他发展中地区产生示范效应而展开的过程。　　2002年浙江在17个县市进行试点。浙江省将313项审批权下放给绍兴县、温岭市、慈溪市等17个经济强县(市)，把地级市的

7、经济管理权限直接下放给县(市、区)，不仅在财政体制上实行省管县，而且在经济上也近似省直管县。涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面，这种“直管”还扩展到社会管理职能，如出入境管理、户籍管理、车辆管理等，重点是县财政直接对省负责。其实，浙江省早在1992年和1997年两次出台对县级扩权政策:1992年针对全省13个经济强县(市)下放审批权；1997年浙江又进一步在萧山和余杭试行部分地级市的经济管理权限。这种改革模式成效是显著的，使全省县

8、域经济得到发展，成为全国的排头兵。在第五届全国县域经济基本竞争力评价中，浙江省有27个县(市)进入全国经济百强县(市)行列，居全国31个省市区之首〔2〕。　　浙江省的强县扩权实施及对应的经济绩效产生了较为显著的示范效应，“这一制度模式优化了地方治理结构”〔3〕，以此在中部、西部省不同程度地推广开来。但在学习浙江改革的过程中，各地一方面选择强县扩权，同时也对一些并不发达的县域实施扩权强县的改革措施。　　2003年12月，山东省列