试析央地关系变迁-分权与地方政府竞争

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1、试析央地关系变迁分权与地方政府竞争　　论文摘要：中国经济的高速增长得益于地方政府之间的竞争。地方政府竞争是中央与地方关系变迁的附属物，不同时期竞争的形式和内容不同。建国以后不同时期中央地方关系的变迁各具特点，本文认为只有改革开放之后的分权才真正激励了地方政府为发展经济而竞争，即经济制度变迁引致了中央地方关系变迁，进而引发了地方政府竞争。　　论文关键词：制度变迁分权地方政府竞争　　　　中国三十年来的年均近10%的经济增长，缔造了“增长奇迹”。而正是地方政府为了自身的政治晋升和经济利益，展开围绕GDP的以经济发展为目标的竞争，才导致了中国的高速经济增长（张军、周黎安，2008）。

2、改革开放后，我国实施了分权让利的改革战略，这就包括中央政府向地方政府的分权，也包括向国有企业的分权。国内外许多学者认为是改革开放后的分权化改革导致了地方政府竞争，从而保证了中国在体制改革并不到位的情况下也能实现经济高速增长。厘清中国经济高速增长的内部逻辑必须了解具有中国特殊的地方政府竞争，而这应该从中央与地方关系入手。　　不同时期的中央与地方关系　　（一）改革之前的央地关系　　1949年新中国成立后在一定程度上继承了两千年以来的中央集权体制并融入一些前苏联体制因素，建立起了单一的中央集权的计划经济体制。在计划经济体制下，一切权力属于中央，地方的权力需要中央政府授权，服从中央的指

3、令，并接受中央的监督。中央直接任命、调换和升迁地方官员来操控地方政治，并通过财政权控制地方经济。由于中央集权体制弊端逐渐暴露，国家开始不断调整中央与地方关系。1958年开始，中央进行了第一次权利下放，将大量的企业管理权、计划管理权、基本建设项目审批权、劳动管理权、财税权下放到地方。但是在“大跃进”和“赶超英美”的背景下，由于权力下放过快过大，导致中央财力大大受损，也破坏了中央必要的统一性。于是中央不得不重新集权，收回了下放到地方的权力。　　中央的第二次分权始于1970年，当时出于两个目的：实现出于军事考虑的地方自给自足和实现第四个五年计划的高增长目标。这次权利下放，追求地方经济

4、自成体系，调动了地方积极性，但是由于缺乏有效的中央调控，又造成了地区分割、重复建设、管理混乱，于是权力又再一次集中。　　从建国到改革开放的三十年间，中央与地方关系一直处于“一放就乱，一乱就收，一收就死”的“放权—收权”的恶性循环之中，放权随意性较大，没有法律根据，全属中央政府为解决集权体制的弊端而采取的权宜之策。在这一时期的中央集权计划经济体制下，地方政府之间也存在激烈的竞争，比如大跃进时期的虚报粮食产量；各地纷纷学大寨，争当南泥湾等（刘亚平，2007）。但这一时期的政治取向是以阶级斗争为纲，经济发展并不是国家的中心任务。当地方政府的独立经济利益尚未被合法化之前，地方政府即使对

5、某种稀缺资源有需求，也只能通过隐蔽的、非正常的甚至非法的渠道来表达。这种体现为“政治内幕”，更加隐蔽的竞争渠道难以为人们所直接感知。但是这种竞争主要是争夺中央资源分配的竞争，竞争结果全凭中央政府的裁决，地方政府在经济发展中仅仅扮演执行中央政府指令的工具角色，并没有调动生产积极性的有效的激励因素。　　（二）改革开放后的中央与地方关系　　1978年改革开放以后，分权伴随着经济市场化而展开，中央给予地方更多的自主权。如从1980年到1984年实行的“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”的财政收入分成体制，1985年的利改税改革，1987年的“财政大包干”。1980年建立了四个经济特区，

6、1983年启动了金融系统的分权改革。由于缺乏规范性的放权让利，衍生出地方政府非理性的追求自身利益，导致地方政府发展经济的冲动和盲目，也削弱了中央宏观调控能力。1994年开始围绕建立“社会主义市场经济体制”在各个领域实行全面改革，产生了分税制和加强中央银行作用，在合理划分中央与地方事权的基础上，明确划分税种，在一定程度上从制度上理顺了中央和地方的财权关系，适度收紧了中央权力，增强了中央的宏观调控能力。这一传统的“活/乱”循环模式因没有随着“一放就活”格局的重新出现而被中断。　　改革开放以来的中央与地方关系使中国的经济体制从以往的“条条”为主转变为“块块”为主。地方政府之间的竞争与

7、逐渐从改革之前的争夺中央资源的“奔向顶层的竞争”转向了发展本地经济的“扑向底层的竞争”。　　改革前后的分权及地方政府竞争　　央地关系的变迁主要就是财权和事权的分配，以及这些权力的分配能否在制度上固化。在改革开放之前，中国的放权程度甚至比改革开放之后还大些，地方政府竞争程度更为激励。因为改革前各地方政府均是中央政府的行政代理工具，具有明显的同质性，同质性个体必然表现出比异质性个体更加激烈的竞争（洛伦茨，2000）。改革之后逐渐形成了“地方政府统御地区经济发展”的格局，地区差异化较大，其竞争激励