转型时期水务产业的经济性管制改革问题、经验与政策

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1、转型时期水务产业的经济性管制改革问题、经验与政策

2、第1　内容摘要：水务产业是国民经济的基础产业之一，关乎居民的生活、企业的生产和生态环境的保护，关乎国民经济的长期持续健康发展。与电信、电力等产业一样，水务业又是自然垄断特征突出的网络型产业，具有规模经济性、成本弱增性、区域垄断性等特征，这些内在特征决定了政府必须对水务业的价格、进入、质量等进行管制。长期以来，我国水务业一直被认为是公共福利事业，其主体均是由政府财政投资形成的国有企业，由此产生了成本意识缺乏、效率低下、服务质量较低等体制病。我国从20世纪80年代以来，进行了水务业

3、的管制改革，试图重建和强化管制。这些改革包括放松外资和民营资本进入水务业的管制、调整低水价政策、改变水价结构、改革政府已有的管制体制等。本文认为，水务产业的改革面临着四个基本问题：市场主体的再造、市场的开放、引入竞争和重建政府管制。其中政府管制改革是其他三方面能否取得成功的前提和基础，本文以政府的经济性管制改革为主线，从价格、进入、管制体制三个角度深入分析我国自80年代以来的管制改革进程，改革动因与改革中存在的问题，改革中存在的问题主要包括国有企业仍然占据水务业的主体，民营资本和外资进入有限，“成本加成”的水价管制形成成本“黑

4、洞”，导致水价上涨过快，行业效率低下，管制权力分散、管制外部性显著，这些问题都可以归结为水务业没有真正地建立起市场竞争机制。本文认为，这些问题与我国落后的管制理念、“政企同盟”的管制体制、管制实践密切相关。与英国等发达国家相比较，我国主要是为解决国有企业困难和财政负担而进行管制改革，没有将提高效率与维护消费者利益作为管制目标，同时，相对于西方国家明晰的政企关系，我国的管制机构与水务企业存在着千丝万缕的同盟关系，由此导致在进入、价格、管制体制等方面的行为和政策偏差，没有达到政府预期的改革目标。针对我国目前水务业管制改革的难题，本

5、文参照英国等发达国家的已有经验和中国的特殊国情，提出一些政策建议，如继续放松进入管制，改变竞争引入的方式，改革“成本加成”的价格管制，引入最高限价的激励性管制，统一管制权力，又要通过加强人大监管，解决“监管监管者”的难题等。关键词：水务产业经济性管制政企同盟管制体制转型时期水务产业的经济性管制改革：问题、经验与政策一、引言作为“网络型产业”之一的水务产业，是国民经济中最重要的基础设施产业之一，是维系经济、社会可持续发展以及协调生产、生活、生态三者之间合理关系的重要保障，是加快城市化进程整体规划体系中的重要组成部分。同时，我国虽

6、然是世界水资源大国，总量达到2.8万立方米，居世界第四位，然而人均水资源缺乏，世界排名为110名，而且水资源污染严重。因此，水务产业的健康发展，不仅关乎民众的生活、企业的生产、生态环境的保护，而且关系到整个国民经济的持续健康发展。长期以来，水务产业被认为是公用福利事业，一直由国家垄断经营，存在经营效率低下、成本高、服务质量差等体制病。由于我国经济、社会中典型的城乡二元分割，水务产业也形成了城乡二元结构，水务业主要集中于城市。改革开放之后，水务产业是继电信、电力之后逐步开放的自然垄断产业，在开放和引入竞争的过程中，产业自身获得了

7、长足的发展，水务业甚至被人称为21世纪的朝阳产业。然而，在我国加入WTO之后的经济发展新阶段，水务业仍面临着许多难题：政企不分、水价上涨过快、企业效率低下、市场机制没有真正建立起来等。总之，我国水务产业需要解决双重任务，一方面需要解决长期以来的国有独资垄断经营、改革严重滞后、从而要求加快企业的市场化改革和政府职能转变、政企分离和重建监管等问题；另一方面还面临着如何解决这个具有浓厚公共产品特点和部分公益性职能，尤其是自然垄断特征十分突出的公用产业的开放问题和竞争问题。因此，在水务业中引入竞争，打破垄断，提高效率具有十分重要的意义

8、。一般而言，水务产业的改革面临着四个基本问题：市场主体的再造、市场的开放、引入竞争和重建政府管制。其中，政府管制改革是整个水务发展的前提和基础，因为，管制改革既涉及水务市场的准入，又涉及水务市场的竞争引入，也关乎市场主体的多元化产权改革。我国水务市场存在的诸多问题都与管制体制密切相关，正是由于政府落后的管制理念和“政企同盟”的管制体制、管制实践阻碍了水务业中真正的市场竞争机制的建立。因此，借鉴发达国家的管制经验，创新政府管制理念与实践迫在眉睫、势在必行，如必须打破政府部门利益，强调政府机构为公共利益实施管制，通过直接竞争在水务

9、业的自然垄断部分引入竞争，引入激励性管制等。在目前的学术研究中，直接以水务产业为对象的研究，目前是相当薄弱的。不仅论著少，而且讨论非常不充分，缺乏从政府管制的角度去探讨水务业的改革，对政府管制中已取得的经验、问题缺少讨论，尤其是没有从政企同盟的管制的视角去分析进入、价格等方面