传统公共行政、新公共管理和 新公共服务理论之

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　　传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论之随着20世纪80年代西方国家新公共管理的兴起传统公共行政理论受到了无情的批判。以珍妮特•V。登哈特和罗伯特•B。登哈特为代表人物所提出的新公共服务理论成为新公共管理的替代模式。通过对传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论的理论基础和价值取向等进行比较分析，本文认为，公共行政理论受之于所处时代，并为之服务，且对其所处社会的发展和进步起到了重要作用。新公共服务理论作为一种理论创新，代表未来公共管理理论发展的方向。一、传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论之差异(一)理论基础不同西方传统公共行政的第一个理论基础是马克斯•韦伯的官僚科层制理论。科层制作为理性和效率的工具，一方面，适应了工业化大生产和公共行政日益复杂化的客观要求，另一方面，科层制又以非人格化、制度化特征否定了家长制下的“人治”传统，奠立了真正意义上的理性契约精神。正如本尼斯所言：“官僚制举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的作法丨。由于组织人本主义“ 能够出现创造性和对话；感情的共鸣和尊重，不仅使团体和组织能够更加有效、负责地应对环境的复杂性，而且有助于个人的成长和发展14丨。所以，无论是政治与行政相分离，还是高效的层级节制的科层制，都是以效率原则为最高标准。虽然传统公共行政理论的基本价值包括效率、代议制度、行政中立原则以及科层式组织的行政领导，但是，效率却是公共行政基本价值诉求，其它价值只是为了维持和保证效率的实现。正如古立克所言：“行政科学中，无论是公或私，基本的善就是效率16丨。新公共管理主张用市场的力量改革政府，在公共部门引入市场机制，在公共部门与私人部门之间，公共部门之间展开竞争，以缩小政府规模，提高公共产品和服务供给的效率。新公共管理认为使市场机制发挥作用的主要途径是民营化和合同制。“广义而言，民营化可界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求21丨。正如沃尔特•利普曼所言：“’如果人们能够目光清晰、思维理性和行为公正、仁慈，他们所选择的’就是公共利益M22丨。所以，公共利益是一个社会存在所必须的价值，据此人们不但可以判断自己的幸福或不幸，而且也是全体社会成员的共同目标。这是对强调私人利益的否定与超越。 新公共服务理论对公民权利的倍加重视。新公共服务理论相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享过程来运行，就一定能获得成功。而新公共服务理论据以使公民权利得以实现的手段是公民的参与。首先，只有通过积极的参与，才能够最有可能达到最佳的政治效果。这些最佳的政治结果不仅仅反映了公民作为一个整体的广泛判断或特定群体经过深思熟虑的判断而且也符合民主的规范。其次，通过参与，公民们能够防止统治者侵犯公民的利益。第三，民主参与可以增加政府的合法性。10J所以，新公共服务理论认为在政府与公民的关系中公民必须首先是公民，而不是顾客。政府必须以新的革新的方式主动出击，去理解公民正在关心什么，必须对其需要和利益做出回应，这样，公民权利才能更好的实现。二、三大理论变迁之背景分析虽然传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论在理论基础和价值取向等方面存在着诸多的不同，但是，他们各自都是适应了他们所处时代的特点，且对当时社会的发展和进步都产生了重要的作用。这，也许可以看作他们相同之处——都是为特定时期的社会发展服务的。首先，从大环境来说，传统公共行政被运用之时，正是资本主义上升阶段，整个社会崇尚自由主义。在经济领域主张放任自由，反对国家干预。社会和政府的一切行为均要以是否有助于促进社会的最大利益为宗旨。为达到社会的最大利益，在经济领域，主要通过市场机制，而不应过多干预，因为开明的自利为基础的自愿的商品交换，能够最大限度地促进个人利益和社会的普遍的利益。在政治领域，国家的作用就只能被限定在对外防御外敌入侵，对内保障个人的权益和自由，举办公共福利和设施，使国家成为“守夜人”和“警察”，而对一切经济活动，自由放任，不加任何措施干涉。政府只是为经济运转提供环境保证。总之，资本主义的高速发展，需要政府提供高“效率”的服务——尽力以最小的成本完成最多最好的目标。这样，在政府视野中就有两个经济目标。一是关注社会经济迅速发展，二是关注自身运转成本的节俭。要与资本主义上升时期的经济、政治环境相适应，传统公共行政必须以有限的规模与职能实现行政的高效率，创造以“效率” 为核心的传统公共行政是必然的选择。其次，就美国而言，1883年彭德尔顿法案通过之前，美国基本上实行的是一种“政党分赃制”——这是一种由选择中获胜的一方占有行政肥缺的制度。这种“肥缺属于胜者”的理念导致了每一位新上任的总统大量任用自己的亲信，造成了行政人员能力和素质的低下。“政党分赃制产生了许多后果，其中包括在19世纪的大部分时期随着政府更迭产生周期性的震荡，公共行政与政治和“不胜任”普遍联系在一起，执行部门和司法部门在任命方面的冲突越来越多，这种冲突导致1868年对美国总统的弹劾；求职者对总统提出了几乎难以置信的要求——对州和地方政府的执行部门亦然——特别是在选举之后因此，正是在继承中创新，而非在摈弃中发展，强调公民权利、政府责任、公共利益和公民精神的新公共服务理论作为一种理论创新，代表着未来公共管理理论发展的方向。