传统公共行政与新公共行政比较分析

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传统公共行政基本特点： 一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运作的最佳方式；二是公共物品及服务应由政府机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立，这有助于责任制的落实；四是行政被当作一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。五是政治与行政的分开。文官政治上中立。传统的人事行政模式表现为公务员（文官）的永业（终身受雇）。 新公共管理基本特点：第一，政府的管理职能“应是掌舵而不是划桨”。“新公共管理”理论提倡通过“政府公共政策化”将政府从管理的具体事务中解脱出来，从根本上解决机构臃肿、预算超支、效率低下、官僚主义与腐败盛行的顽症。“新公共管理”理论认为，政策组织与规制组织的职能是负责“掌舵”，而服务提供组织与服从型组织的职能是“划桨”。这样做可以自然而然地达到消肿减肥的目的，减少开支、提高效率。第二，将企业化的管理方式引入公共部门。“新公共管理”理论认为，企业先进的管理方式和手段、服务理念都可以为公共部门所用。应该打破政府部门的垄断，通过公开竞标的方式将公共服务承包出去，实行全面质量管理和目标管理；对产出和结果高度重视，而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣机制和绩效工资制，而不是终身任职。第三，营造“顾客导向”的行政文化。“新公共管理”理论认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务，政府服务以顾客或市场为导向，只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。于是，“新公共管理”理论改变了传统公共行政的政府与社会之间的关系，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负责任的企业家，公民则是其“顾客”。第四，采用授权或分权的方式进行管理。“新公共管理”理论提倡以授权、分权的办法来对外界变化迅速做出反应。与集权的机构相比，授权或分权的机构有更多优点，比集权的机构有多得多的灵活性；对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应；比集权的机构更有效率；比集权的机构更具创新精神；能够比集权的机构产生更强的责任感、更高的生产率。第五，实施明确的绩效目标控制。“新公共管理”理论主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制。即确定组织、个人的具体目标，与之签定绩效合同，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。这是组织由过去的“规则驱动型”向“任务驱动型”转变。第六，考虑外部性问题。“新公共管理”理论认为由于公共产品消费的非排他性，政府可以将一些公共产品实行经营权与所有权分离，实行公共产品消费低收费制，从而减少人们对公共产品消费，增加私人产品消费，同时也改变公共服务者激励机制，减少公共产品带来外部性。 第七，强调人力资源管理。“新公共管理”理论强调人力资源管理，提高了在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制替代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等。传统公共行政与新公共管理的比较1、理论基础：传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论基础。新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。2、产生背景：传统公共行政：19世纪末20世纪初, 西方行政面临三大问题：一是行政系统靠个人效忠性的“庇护——依附”关系维持,由此滋长了裙带关系和官场腐败；二是公务人员的职业生涯缺乏保障,吸引不了社会精英的加入,导致行政能力和效率低下；三是“政党分肥”制度的严重影响,为政党胜负所左右,行政人员与选举官员共进退,导致行政系统周期性震荡,政府政策难以连续有效地进行。针对早期行政存在的三大弊端,西方学者寻求的对策是:官僚制、政治——行政分离、文官制度和泰勒主义。新公共管理：凯恩斯主义和福利国家制度面临困境。自上世纪中叶开始，西方发达资本主义国家普遍实行“福利国家”制度。它们运用凯恩斯主义经济学指导国家的经济活动，试图依靠政府的作用来弥补市场的不足。然而过了多年，“福利国家”制度并未取得如愿的经济增长和社会满意度。上世纪六七十年代以来，经济滞胀、政府扩大支出产生高税收、政府公共服务无效率，造成社会普遍不满，最终导致意识形态变革。人们开始从政治上批判“福利国家”的政策基础，主张以自由市场、个人责任、个人主义来重塑国家和社会。在意识形态上崛起的“新右派”思想，主要来源于自由经济思想、新制度经济学和公共选择经济学。它强调自由市场的价值，批评政府干预的弊端，主张用市场过程取代政治或政府过程来配置社会资源并且做出相应的制度安排。它认为国家和政府作为非市场力量，会扭曲社会资源的有效配置。高税收将资源从“创造财富”的私营部门转移到“消费财富”的公共部门，妨碍经济增长和削减社会福利。只有让市场进行资源的最佳配置，让消费者和生产者决定福利的供给和需求，才能促进社会和经济的繁荣。于是，市场化成为政府改革的必然选择。公共企业的私营化、公共服务的市场化、公共部门之间的竞争、公共部门与私人部门之间的竞争，广泛进入西方国家的政府改革策略。市场化改革，从一定意义上讲，是在为政府减负，同时也意味着政府放权。在现代国家，政府扮演着双重角色，即“社会福利的提供者”与“经济稳定和增长的主舵手”。政府在社会保障、社会公平、教育平等、医疗保健、环境保护等方面依然承担着不可推卸的责任，仍然支配着巨大的社会资源。社会要求政府“花费更少、做得更好”，更有效地使用公共财政资源。对此，政府必须积极从内部管理上挖潜，寻找新的管理理念和管理工具，提升政府的管理能力。私营企业优良的管理绩效和先进的管理方法，自然地成为政府进行管理创新的改革选择。西方国家的政府改革鼓吹市场化和效法私营企业管理，最终导致新公共管理典范的诞生而不同于传统的政府管理模式。3、政府行政理念 传统公共行政力图建立等级森严的强势政府，强调扩张政府的行政干预。认为公共物品及服务应由政府机构来提供，政府是公共物品的唯一提供者。传统公共行政模式下，政府仅作为行政主体，严格按照韦伯官僚制（科层制）原则建立，并将此作为政府运作的最佳方式。重视行政组织的改进，注重结构、过程和程序以及行政原则的完整和统一，以行政效率的实现作为其最高目标。公职人员对一切事务严格按照程序手册进行程序化处理，不需要任何创造性，且无须为行为结果承担责任。新公共管理以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念。完全改变了传统模式下政府与公众之间的关系，政府不再是发号施令的权威官僚机构，而是以人为本的服务提供者，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服务行政”。公民是享受公共服务的“顾客”，政府以顾客需求为导向，尊崇顾客主权，坚持服务取向。新公共管理关注政府项目实施的有效性，表现出一种目标导向的趋势，行政权力和行政行为从属和服务于“顾客”的满意度这一中心。政府以提供全面优质的公共产品、公平公正的公共服务为其第一要务。在新公共管理看来，政府是负责任的“企业家”，而公民是其尊贵的“顾客”。这是公共管理理念向市场法则的现实复归。作为“企业家”的政府并非以赢利为目的，而是要把经济资源从生产效率较低的地方转移到效率较高的地方，“由顾客驱动的政府是能够提供多样化和高质量的公共服务的政府”。对公共服务的评价，应以顾客的参与为主体，注重换位思考，通过顾客介入，保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好，并能产出高效的公共服务。公共管理中引入竞争机制。新公共管理则主张政府管理应广泛引入市场竞争机制，通过市场测试，让更多的私营部门参与公共服务的提供，提高服务供给的质量和效率，实现成本的节省。以竞争求生存，以竞争求质量，以竞争求效率。竞争性环境能够迫使垄断部门对顾客的需要变化作出迅速反应。相对于动用政府本身的公务员来说，合同外包是允许政府实验各项政策的全新供给体系，通过市场测验可以判断出新政策的合意性。“风险规避，尤其是政治风险的回避，是公共行政人员推行民营化的主要动机”。4、政府组织内部管理传统公共行政将行政当作一种特殊的管理形式，其传统的人事行政模式表现为公务员的永业（终身受雇）。强调政治与行政的分开，并且文官保持价值中立原则(value-neutrality)，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。职业官僚被其全部存在的物质与思想束缚于其行为上，并被规定只能按照一个固定模式前进。官僚个人融入官僚集体，这些官僚又整合为官僚机器，这些官僚对于延续机器功能和如何维护社会权威方面具有利益一致性。新公共管理主张对公务员制度的一些重要原则和核心特征进行瓦解：(1)通过推行临时雇佣制、合同用人制等新制度，打破传统的文官法“常任文官无大错不得辞退免职”的规定。(2)废弃公务员价值中立原则。新公共管理“主张放弃政府的与逻辑实证论相联系的表面上的‘价值中立’”，它正视行政所具有的浓厚的政治色彩，认为不应将政策制定和行政管理截然分开。强调公务员与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，主张对部分高级公务员应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。新公共管理认为正视行政机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策，使政策能更加有效地发挥其社会功能。 5、内涵与价值取向在传统公共行政中，组织功能与效率的发挥是管理工作的中心问题，而官僚组织的优势是克服管理过程中的感情因素，抛弃人治因素，抛弃经验管理。在韦伯模式里，官僚制是“效率、理性、秩序和专业化”的化身，“官僚制意味着理性和效率”。威尔逊也认为“行政学研究的目标在于……尽可能高的效率”。所以无论是政治与行政相分离，还是高效的层级节制的科层制，都是以效率原则为最高标准。虽然传统公共行政的基本价值包括效率、代议制度、行政中立原则以及科层式组织的行政领导，但是效率仍是公共行政基本价值诉求，其它价值只是为了维护和保证效率的实现。正如古利克所说，行政科学中，无论是公或私，基本的善就是效率。新公共管理者普遍相信市场作为资源配置机制的效率，认为提高政府组织的效率，纠正政府失败的最佳方法是在公共领域引入市场机制，以促进竞争，提高公共产品和公共服务的效率和质量。另一方面，在新公共管理者看来，政府不再是凌驾于社会之上的官僚机构，而是负有责任的企业家，公民则是其顾客或消费者。“公民不必再扮演乞讨者的角色，而被看作是可以要求提供公认的服务水平的顾客”在此基础上，新公共管理的价值取向主要体现为市场化和顾客导向。传统公共行政与新公共管理差异比较标准模式传统公共行政新公共管理理论基础官僚制理论和行政与政治二分法现代经济学和私营企业管理理论和方法人性假设价值中立：服从命令的行政人经济人的自利：个人利益高于公共利益治理之道政府配置;一元为主市场配置：强调市场化公共利益通过政治途径界定，由法律表述个人利益的聚合公共参与具有从属性和被动性的公共参与以消费者身份有选择性的参与公共责任按照法律规定对选民负责或对上级负责市场驱动,为实现广大顾客所希望的结果负责政府角色执行者掌舵者公民角色被统治对象顾客/消费者价值取向效率经济、效益和效能（3E)组织结构集权制的组织结构分权制的组织结构管理理念中立原则和科层制下追求效率的愿望市场化或民营化，缩小政府规模的愿望适应背景工业化时代的代议制宪政体制的三大弊端财政、效率和信任三大危机出现的时代 从发展的角度看传统公共行政与新公共管理虽然看起来传统公共行政、新公共管理完全不同，但透过这些不同，我们可以看到其中蕴涵的实质：两个理论不同是因为它们分别处于不同的社会发展时期，但都是为当时的社会发展服务的。也许我们可以把这看作是它们的相同这处——都是为特定的社会发展时期服务。公共行政的发展应是连续而不是跳跃式发展的。从这一角度来说，现在是过去的延续，公共行政的发展不能自由地选择历史，它只能在既定的历史条件下发展。传统公共行政、新公共管理和新公共服务都是适应了自己所处的社会发展环境，所以都具有重要的意义和作用。在实际运用中，我们要以发展的眼光来对待理论的嬗变。正如赫伯特・考夫曼所说，尽管行政制度的安排和操作在不同时期是为了追求不同的价值观，但是每一时期都有一种占主流和统治地位的思想理论，其他派别思想也不应被忽视。新公共管理作为一种正在发展中的新理论，并不是对传统公共行政的完全否定。“即使在一种思想占据支配地位的时期里，其他思想也从来不会被完全忽略。然而，在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。在这个框架中，其他有价值的技术和价值观（比如传统公共行政理论或新公共管理理论的核心思想）都可以粉墨登场”。正是在继承中创新，而非在摈弃中发展，强调公民权利、政府责任、公共利益和公民精神的新公共服务理论，成为未来公共管理发展的方向。