美国公共行政理论的政策取向

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1、美国公共行政理论的政策取向美国公共行政理论的政策取向由于美国的公共行政从早期开始就坚守政治与行政分开的传统，政策的制订、评估归于政治，而政策实施则由行政承担，因此，相当长的时期中，美国公共行政很少去关注研究公共政策。60年代以后，随着政治与行政相分立的观念被打破，公共行政理论则以公共政策为主要的研究内容。一、公共行政与公共政策的关系1.公共行政恢复对政策的研究本来公共政策是政治学家研究的对象。在美国60年代以前的公共行政理论中，由于威尔逊、古德诺的提倡，公共组织与公共政策的制订、评估是不相干的。1

2、887年威尔逊在《行政的研究》一文中（注：cNally,1962.）在60年代，大多数的行政学家已被吸引到公共政策的制订与分析的领域中来。许多行政学家认为，政府最重要的活动就是公共政策的产出，政府运作的过程也就是公共政策的制订与评估过程，因此，研究政府，其实质就是研究公共政策。而公共政策的研究可以涵盖公共行政的所有领域。主张将公共行政的重点转向政策分析的学者提议，不仅要创造出一组新的范畴来检验和衡量政府的行为，而且要发展出一组新的公共政策的分析与评估技术。以往的“行政人”将被更具有现代性的“政策分

3、析家”所取代。2.政治学对公共政策的理解虽然在60年代以后，没有人再坚持公共政策的制订与分析只能属于政治家和政治学家的事而与公共行政无关的观点了，但是，政治与行政尽管可以相互联系，不等于这二者之间就不存在差别。在公共政策方面，事实上，政治学家所理解的公共政策取向与行政学家所理解的取向是不一样的。在政治学家那里，公共政策的取向主要是其规范性、解释性和分配性。以拉斯韦尔和卓尔为代表的政治学家强调公共政策是对社会规范的选择。他们认为在对公共政策制订的系统过程加以研究时，其重点应放在对作为工具性的政策与社

4、会目标的相互关系上，公共政策只能是对指导社会发展方向的规范性的选择。（注：Lawell,Harold,ThePolicySciences.Stanford.Calif:StandfordUniversityPre,1960.）12全文查看卓尔还认为，政策科学研究的目的，只能是对“决策系统的设计与运作”作出改进，使之更符合社会规范。以戴伊为首的政治学家认为，公共政策的研究与分析主要目的是用来为对政府的运作过程作出解释提供基础知识。在戴伊看来，“公共政策就是政府选择作为与不作为”；政策分析则是“发现出

5、政府作什么、为何会如此作为，作与不作以及这样作为与那样作为有何差别”。（注：Dye,Thomas.PolicyAnalysis,University:UniversityofAlabamaPre,1976,P.1.）公共政策分析不是对某项特定政策将会对某一特定问题产生何种效果的回答，它只是对政策的原因提供解释。政策研究只认同于解释模式而并非认同于建议。以伊斯顿为代表的后行为主义政治学家则将公共政策视为是对“价值的权威性分配”。伊斯顿认为，政治体系包含政治行为者的互动模式。政治体系的环境会对体系产生

6、许多的需求与支持，而这些需求与支持经过综合后将会转变成公共政策的“产品”输出，这些“产品”作用于环境后又被反馈到政治系统中、对体系的下一轮输入发生作用。（注：Easton,David,AFrameocracy,Neinistration:ReadingsinItitutio,Procees,Behavior,EditedbyBobertT.GolembieinistrationinDemocraticGovernment.BatonRouge,LiaLouisianaStateUniversity

7、Pre,1952,P.250.）中来规定。但是，这些机构和指挥系统中经常发生责权上的竞争与冲突，从而使行政人员的责任变得复杂了。在责任问题上还存在客观责任与主观责任的争论。客观责任是对他们或群体负责；主观责任则是个人行事方式方面的责任。当一名行政人员被召集去作出某项决定时，他并不以先例或上一级单位的命令为依据，而是根据其专业技术的知识和对“民意”（PopularSentiment）的了解来决定。（注：Friedrich,CarlJ."PublicPolicyandtheNatureofAdmini

8、strationReoibility."InBureaucraticPoevalues），当官僚宣誓效忠宪法而使制度存在，并持续地陈述宪法的精神与意义时，当他们在运用裁量权时应从宪法上去寻找依据。但也存在问题，宪法比较抽象，法院的解释则较为具体，但法院的解释是否反映市民的普遍观点，且法院的解释也会随时间变化而改变，而且法院的解释依赖于个案审议中的先例，而行政却是需要创新的。库柏讨论了行政伦理的四个层次：（1）因情感而产生的表达层次；（2）源于组织或社会的道德规范层次；（3）涉及道德