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1、美国公共行政理论的政策取向美国公共行政理论的政策取向美国公共行政理论的政策取向由于美国的公共行政从早期开始就坚守政治与行政分开的传统，政策的制订、评估归于政治，而政策实施则由行政承担，因此，相当长的时期中，美国公共行政很少去关注研究公共政策。60年代以后，随着政治与行政相分立的观念被打破，公共行政理论则以公共政策为主要的研究内容。一、公共行政与公共政策的关系1.公共行政恢复对政策的研究本来公共政策是政治学家研究的对象。在美国60年代以前的公共行政理论中，由于威尔逊、古德诺的提倡，公共组织与公共政策的制订、评估是不相干的。1887年威尔逊在
2、《行政的研究》一文中（注：Wilson,Woodro."TheStudofAdministration."PolitialSieneQuarterl,June2,1887,.197—22）将政治学和行政学分开，认为政治学应负责决定和制订政策，而公共行政学则应负责执行政策。另一位行政学家古德诺则专门著书以论证政治与行政的分立。他认为美国宪法对权力的严格划分已经遭到破坏，因此，应当重新审视权力划分的理论，使之更切合实际。他主张将国家的权力运行分为“国家意志的表达”（expreionofitsill）和“国家意志的执行”（exeutionoft
3、hatill）。政治所考虑的是国家意志在政策中的表达，行政则是注意国家意志的执行。（注：Goodno,Frank.PoliandAdministration,NeYork:Mamillan,1990P.15.）当然，对这种把公共行政的功能仅仅归结为执行公共政策的观点，也有不少行政学家提出过质疑。比如怀特在40年代末就提出了政策与行政相互影响的看法。（注：White,LeonardD.IntrodutiontotheStudofAdministration,NeYork:Mamillan,1948.P13.）怀特指出，行政当局在公共行政中执
4、行公共政策的主动性有日益增强的趋势。其原因是，行政人员在执行某些较为含糊的或一般性的法律时广泛地使用行政裁量；政策在制订过程中也常常需要对文官加以咨询，听取他们的建议。而且，由于行政人员态度公正，具有专门技术，也的确提供有效的政策建议。由此，怀特甚至提议“行政部门有最好的机制可以用来制订真正的公共政策，从而避免特定的利益集团从中获取暴利”。到40年代末，行政学家亚伯雷比进一步综合各种批判政治与行政两分法的观点，（注：Aleb,Paul,PoliandAdministration,Universit:UniversitofAlabamaPr
5、e,1949.P.27,P.170.）指出，行政人员其实对政策的制订影响极大，他们可以用各种方法特别是运用行政裁量去影响决策过程，“行政人员作为政策的执行者将会持续地为将来立下规则，并且持续地决定这些规则的意义以及对行政的影响”。除此以外，行政人员亦能通过对立法的建议来影响政策的制订。由此，亚伯雷比认为“决策不仅仅属于政治”，在一定意义上说，“公共行政就是制订政策”。到了60年代，以诺顿·隆为代表的行政学家干脆提出公共行政的主要任务是制订、评估公共政策。他在《政策》一书中写道：“官僚处于政策之中并且在主要的政策中活动。事实上，在日常生活中
6、，官僚很可能成为我们政策形成的主要来源”。（注：Long,Norton.ThePoli.Chiago:RandMNall,196）在60年代，大多数的行政学家已被吸引到公共政策的制订与分析的领域中来。许多行政学家认为，政府最重要的活动就是公共政策的产出，政府运作的过程也就是公共政策的制订与评估过程，因此，研究政府，其实质就是研究公共政策。而公共政策的研究可以涵盖公共行政的所有领域。主张将公共行政的重点转向政策分析的学者提议，不仅要创造出一组新的范畴来检验和衡量政府的行为，而且要发展出一组新的公共政策的分析与评估技术。以往的“行政人”将被更
7、具有现代性的“政策分析家”所取代。政治学对公共政策的理解虽然在60年代以后，没有人再坚持公共政策的制订与分析只能属于政治家和政治学家的事而与公共行政无关的观点了，但是，政治与行政尽管可以相互联系，不等于这二者之间就不存在差别。在公共政策方面，事实上，政治学家所理解的公共政策取向与行政学家所理解的取向是不一样的。在政治学家那里，公共政策的取向主要是其规范性、解释性和分配性。以拉斯韦尔和卓尔为代表的政治学家强调公共政策是对社会规范的选择。他们认为在对公共政策制订的系统过程加以研究时，其重点应放在对作为工具性的政策与社会目标的相互关系上，公共政
8、策只能是对指导社会发展方向的规范性的选择。（注：Laell,Harold,ThePoliSienes.Stanford.Calif:StandfordUniversitPre,1960.）pa
