流域水资源管理体制初探

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1、流域水资源管理体制初探

2、第1　新水法第十二条规定：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。在流域管理的法律地位得到明确后，当务之急是构建流域管理的管理体系。如何深刻理解我国水资源管理的历史、现状与发展所面临的问题与机遇，运用国内外的管理理论与成功经验，建立科学、完善并且符合新时期水资源管理特点、要求的流域管理体系，是一个十分严峻而急迫的课题。一、课题的提出１．水资源管理的时代背景我国自古以来水旱灾害频繁，水土流失严重。２０世纪８０年代以来，工农业、城乡的发展对水资源的需求急剧增长，同时水环境的破坏与恶化也以惊人的

3、速度发展着，形成了水少、水多、水脏、水浑的四大问题。人们的水资源观念也从原来的治理、开发、利用转为节约、保护和优化配置。但是，多年来对水资源的过量和无序开发所造成的生态环境的欠账需要补偿，同时又要为社会经济的发展提供应有的支撑，对水资源管理提出了不同以往的要求：一是充分发挥现有水工程的最大社会、环境和经济效益，提高水的利用效率与效益，减轻对水资源的压力；二是建立水资源的优化配置调度机制，保证水资源开发利用的可持续性；三是在开发水资源与保护生态环境中寻求平衡点；四是构造科学适用的水资源管理体制。本文仅就水资源管理体系中的流域水管理

4、体制作一些探讨。２．流域水管理体制的框架构想胡鞍钢曾提出用准市场和政治民主协商代替水管理的政府行为和指令性计划，汪恕诚部长在水资源管理与可持续发展高层研讨会上总结多方意见，指出流域管理应该是在水资源统一管理的前提下，建立政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作和用水户参与管理的运行模式。水行政主管部门应将工作重心更多地转移到制定规划、政策法规、市场规则以及协调处理流域和流域间的宏观问题上来。这些建设性的主张为流域水管理体系的构造指出了方向。二、水管理形态与水利用形态理论流域水管理受制于水文地理条件，具有鲜明的地域特点；同时又与国家

5、政策、社会经济条件、历史、传统、文化等密切相关。因此，国家（地区）、流域或工程形式不同，其水管理体系千差万别。了解、研究不同国家（地区）的水管理，或者进行比较研究及借鉴，就需要一个反映水管理主要特性的“坐标系”。这个坐标系可以是二维、三维或多维的。但是目前的国内外水管理研究，以某个国家或局部地区的实证研究为多，总体上缺乏理论上的整理，至今中外都还没有一个能够对各个国家、地区的水管理体系进行分类、评价的有效系统（坐标系）。有鉴于此，此前的研究成果建立了水管理体系的分类及评价系统。这里，我们将水管理分为三个层次。一是水资源的管理，由

6、国家及政府部门、流域机构制定法律法规，对水资源进行管理、配置、保护、调整；二是供水系统的管理，由特定的部门或机构对水利设施进行管理运用，向用水部门供水；三是用水部门的管理，由用水部门对获得的水进行有效的管理使用。本论文仅以第一层次为对象进行论述。如上所述，水管理与多种因素相关，形态复杂多样，若将起决定作用的因素进行抽象，则可简化为：管理者与利用者之间的关系即“纵向关系”，以及利用者与利用者之间的关系，即“横向关系”。１．水管理形态上述的“纵向关系”称为水管理形态。这是一个反映水管理体系整体特征的概念，按照中间管理组织的有无又可分

7、为一元的水管理形态和多层的水管理形态两种。一元的水管理形态是指由单一的管理组织对设施从枢纽到终端（用水户的取水口）进行一贯到底的管理的形态。多层的水管理形态是指两层或多层的管理组织对设施进行管理的水管理形态。水管理形态按照纵向关系所具有的性质又可归纳为统制型水管理、自治型水管理、契约型水管理、信托型水管理等四类，并分别作了如下定义：统制型水管理——政府机关及特定的第三者持有对水的管理责任与绝对的权力，用水者不参与管理的水管理形态。自治型水管理——用水者同时作为管理者对水的分配调整、设施的维护管理、纷争的调停解决等进行独立完善的自

8、主管理的水管理形态。契约型水管理——对水的管理持有责任与权限的管理者与用水者之间通过明确的权利与义务的界定，按定价供水、市场运作的水管理形态。信托型水管理——这是一种新的管理模式。在用水者持有水权的前提下，用水者的集合体将水的管理委托给专门技术集团，并使之按照用水的目的与要求进行管理的水管理形态。２．水利用形态前述的“横向关系”称为水利用形态。根据用水者之间关系的性质不同又有共同型水利用、协同型水利用、独自型水利用、独占型水利用等形态，它们的定义如下：共同型水利用——用水者作为个体不能独立，自由的水利用受到制约，必须服从用水者集

9、团利益的水利用形态。这种形态的产生原因是由于供水、灌溉系统的物理特性，如管网的布设不合理，土地不规整、零散，田块不能与用水渠排水渠相通，用水排水必须通过其他田块等。