二元化住房制度与我国住房保障政策取向

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1、二元化住房制度与我国住房保障政策取向谭　禹（广东技术师范学院，广东广州510000）摘　要：房价高涨背景下，“住房难”已成为我国一个重大的民生问题，发达国家普遍通过实施二元化住房制度较好地解决了老百姓的住房保障难题。本文借鉴二元化住房制度经验，深入分析了我国住房保障存在的突出问题并提出了相应的政策建议。..关键词：二元化住房制度；住房保障；公共租赁住房中图分类号：B031文献标志码：A：1000-8772（2014）34-0183-02收稿日期：2014-11-20简介：谭禹（1973-），男，汉族，湖南湘阴人，广东技

2、术师范学院副教授，研究方向为住房保障。近年来随着商品房价格的持续高涨，“住房难”已影响到我国和谐社会的构建与住房体制改革纵深推进。发达国家普遍通过实施二元化住房制度，较为有效地解决了老百姓的住房难题。本文以二元化住房制度为研究框架，对我国住房保障制度存在的突出问题展开分析，为解决中低收入人群住房难题探寻路子。一、住房的二元属性与二元化住房制度住房作为可以用来交换的劳动产品，具有竞争性和排他性等商品属性，住房供给要求发挥市场机制作用，以提高资源配置效率。但是住房是人类生存和发展的基本条件，是人们安居乐业的基本前提，居住权

3、是公民的一项基本人权。住房作为价值量大的生活必需品，并不是每个家庭都能完全依靠自身力量解决得了。针对住房困难的中低收入家庭，政府必须履行住房保障职责。因此尽管保障性住房并不具备经典公共产品定义所要求的非排他性与非竞争性中的任何一个特征，但却是具有正外部性的产品，这类具有“私人特征”的产品被视为“权益-伦理型”公共产品，必须由政府提供（冯俏彬，贾康，2010）。联合国《住房人权宣言》指出：“为本国居民提供一套合适的与当时经济发展水平相适应的住房，是每个国家政府必须承担的义务”。从这个角度分析，住房又具有准公共产品属性。针

4、对住房的二元属性，发达国家在住房市场普遍通过实施二元化住房制度，以解决老百姓住房问题。一部分为商品性住房，发挥市场机制资源配置作用，主要满足高收入群体需求，价格由市场供求关系决定；另一部分为公共住房，即由政府直接提供或帮助实现的主要用于满足中低收入家庭的住房，价格由中低收入者的支付能力决定[1]。二元化住房模式中，房地产开发商在商品房市场发挥主导作用，而公共住房却由政府主导提供。公共产品供给理论表明，政府为主导提供公共产品并不意味着由政府直接生产，政府可以通过提供融资、土地、税收等支持，鼓励非营利机构提供住房公共产品[

5、2]。从发达国家的实践看，非营利机构在公共住房供给体系中扮演了极为重要的角色。由于非营利机构代替了房地产作为供房角色，使得开发商的超额利润得以节省，再加上地价与税收优惠，公共住房成为普通民众的可支付住房。例如，新加坡实施“居者有其屋”政策，公共住房价格不与商品房市场价格挂钩，而是由居民的可支付能力决定，先把老百姓能承受的价格算出来，比如普通家庭4-6年的收入是多少，如果平均是25万，那么房价就定在25万，从25万里扣除成本、建筑商一定比例的利润后，剩下的就是土地价格。建筑商拿正常利润，政府卖地不要暴利，如此，老百姓就能

6、实现“住有所居”了[3]。在城市化进程的不同阶段，二元化住房政策的重心会出现动态调整，即由供给方管理政策向需求方管理政策的转变。城市化加速时期，城市人口剧增、住房供求矛盾突出，主要突出供给政策，增加公共住房建设供应。城市化进程趋于稳定后，住房供求矛盾得以缓解，商品房价格趋于理性情形下，一些发达国家和地区的政府会逐渐降低公共住房在每年住房供给中所占比重。这时，住房保障政策主要突出需求方政策，即主要采取需求方补贴或税收、信贷等优惠政策鼓励居民向市场购、租住房。例如，近年来随着日本城市化人口规模和住房供求关系的相对稳定，政府

7、及住宅公团、住房金融公库在住房供应中的作用趋向弱化[4]。亚洲金融风暴后，香港经济环境和住房市场需求发生巨大变化，楼价大幅下跌，2002年特区政府对住房政策重新定位，政府退出作为发展商角色，大幅减少公营房屋在整体房地产市场中作占比例[5]。二、过度市场化与二元化住房制度缺失二元化住房制度表明，在城市化进程加速，房价高企背下，政府应当在保障性住房建设供给中发挥主导作用，而非依靠市场作为主渠道来化解中低收入者的住房难题。但是我国住房体制改革从实物分配、福利化分配向货币化、市场化转型，深受“新自由主义”思潮影响，即以亚当·斯

8、密提出的“有限政府”为前提，将诸多公共服务定义为私人产品，让渡给市场来提供，使得政府曾经主导提供的公共服务职能范围不断缩小（李进涛，2009）。由于我国住房政策过分强调市场化（或商品化），商品住房制度占绝对主体地位，公共住房供给缺失现象突出，二元化住房制度发展迟缓，使得保障性住房建设缺乏制度保障。1998年我国住房体制改革确立了市