我国农村公共服务整体性治理框架研究

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1、我国农村公共服务整体性治理框架研究范逢春摘要：整体性治理源于新公丼管理的式微与信息技术的勃兴。该理论循由新整合”到“整体性治理”的逻辑进路，主要关注治理H标、完整性过程、基于责任感的整合、制度化与信息共皁。整体性治理通过组织建构屋而的层级整合、从结果到结果的过程探求、贵任感与制度化的工具契合、信息技术的深层应用，诠释丫“逆碎片化”的“整体性主张”，为解决我国农W公共服务供给模式单一、治理主体“各ft为政”与治理机制“碎片化”的现实闲囿提供了理论参考。藉此构建农村公共服务整体性治理框架，期待政府、市场与社会治理主体形成合力，加快健全农村基

2、本公共服务体系。关键词：农村；公共服务；整体性治理中国是一个农业大国，农业、农村、农民问题始终是中国的根本问题。作为“二元经济”结构的突出表现，“三农问题”不仅关系屮国农业产业竞争力的发展，同时关系全国近半人口的农民的民生民权。2014年伊始，中共中央、国务院继续以1号文件形式下发了《关于全而深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，中央一号文件连续第十一年聚焦“三农”，体现了“三农”问题的重要性与紧迫性。与快速增长的中国经济发展状况相对应，我国农村形势逐年好转，农民潜在的基本公共盂求开始变成全面的现实需求，力广大农民提供基本而有保障

3、的公共产品，己成力新阶段统筹城乡发展和新农村建设的重大任务m。党的十八大提出从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系。党的十八届三中全会提出，要统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。而对农村公共服务供给模式单一、治理主体“各自为政”与治理机制“碎片化”的现实困囿，在对政府、市场、社会治理主体重新整合基础上，构建农村公共服务的整体性治理框架，具有理论研究与实践检验的重要意义。一研宄缘起自20世纪90年代中期幵始，理论界就农村公共服务问题的专题研究渐趋集中，包括破除城乡二元结构、保障农村基层民主、建立农

4、民社会保障体系、扩大农业产业投资、解除农K负担等。文献回顾与实地调研的结果表明：一个国家、一个地区农村公共服务水平的高低直接反映该区域农村经济社会发展和城乡协调发展水平。在“统筹城乡发展”内含的“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制；形成促进区域经济协调发展的机制”的目标框架下，国家不断调整惠农政策和扩人财政支农规模；农村税费改革和“一事一议”制度为农村公共服务实践又增添了新的背景。“政府失灵”、“市场失灵”、“志愿失灵”的冲突与叠加使政府、市场、社会各方主体形成自然互补，但供给模式的单一、治理主体的缺位与错位、治理过程中各环节机制

5、的碎片化，直接造成了农村公共服务供给的低效。由于“一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的”[2],我国公共服务的供给模式始终由政府供给模式占主导地位。但政府限于自身政治资源与经济资源的有限性，以及部门间条块分割的制肘，农村公共服务所需资金不足且使用效率低下，极大制约了农村公共服务数量与质量的发展。由于缺乏完善的农村公共服务供给机制，非政府主体难以作者简介：范逢春，叫川人学公井管理学院行政管理系主任，副教授。（叫川成都，610064）基金项目：国家社科基金重人项目《城乡基木公共服务均等化的实现机制与监测体系研宂》（项目编号：

6、14ZDA030）；M家社科裤金项H《县级政府社会管理质量的测度标准与方法研宄》（项H编号:12CZZ051）.大规模地进入农村公共服务治理领域：市场方而，市场主体责任不清、市场化程度不《，加之受政府政策和产权界定的影响，使市场主体在农村纯公共服务供给屮普遍低效率或无效率：社会方面，农村集体供给“一事一议”模式筹资困难、非政府组织供给模式因其半官方和不稳定的特性出现“志愿失灵”，承担着农村公共服务供给重要责任的村民自治组织的作用发挥不充分，导致单一供给模式并未在体制层面得到改变。作为供给模式单一的伴生品，供给主体的错位，主要体现为政府A

7、部屮央政府与地方政府责任不清、屮央政府与地方政府之间的财权与事权关系不明，以及政府主体与市场主体、社会主体之间边界权限模糊，直接引发“市场失灵”与“志愿失灵”。而审视农村公共服务治理的全过程，不难发现在农村公共服务的需求表达、供给决策、资金筹集、产品生产、绩效评估与审计问责的各个环节，由于缺乏整体性的机制没计，治理过程呈现碎片化状态，出现诸如佩里•希克思(Perri6)认为的转嫁问题、互相冲突的目标与项目、重复、缺乏沟通、各自为政，导致公众无法得到服务，服务提供或干预的遗漏或差距。[3]有鉴于此，为改变我国农村公共服务发展滞后、效率低下

8、的现实状况，建立城乡统一的公共服务体制，合理界定政府、市场、社会主体在农村公共服务治理中的功能与定位，建立农村公共服务治理的长效机制成为当务之急一一发端于英国的“整体性治理”理论为农村公共服务治理的主体定位