对城镇建设用地与土地利用规划的一点看法

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1、对城镇建设用地与土地利用规划的一点看法一、发展城镇、走城镇化道路是节约土地的一条最重要途径“节约用地”是我国的国策。人地矛盾在我国始终存在，并且随着人口的不断增加矛盾还将越发突出，因此“节约用地”是应该永远坚持的原则。城镇规划作为政府行为，代表的是国家利益与公众利益，坚持“节约用地”当然不能例外。从本质上讲发展城镇是最节约土地的。城镇作为社会经济发展的载体，单位面积土地的利用效率是其他类用地远远不可比拟的。“市”比“镇”、“镇”比“村”的人均建设用地指标无论是现状还是规划都要低，本身就说明了“城镇”是节约土地的。因此发展城镇、走城镇化道路是节约土地的一条最重要途

2、径。目前发展城镇尚不能完全做到节约用地的另一个原因是进城农民的“双重占地”问题。目前农业剩余劳动力仍旧是“离土不离乡”，人进了城里，甚至在城里买了房，但在农村家里的一份责任田、自留地、宅基地等仍旧保留着。因为农民进城还有后顾之忧，手里有份地心里才踏实。要发展城镇、真正做到节约用地，就只有解决“双重占地”问题。但解决这一问题,涉及到深层次的体制改革问题，是个有关全局、有关安定团结的大事,需要从长计议。另外需要指出的是,乱上开发区、随意地乱搭滥建、追路发展、圈大院、土地占而不用、“城不像城、村不像村”等等现象，许多是在“城镇”范围以外的地方发生的，超出了城镇建设部门

3、的管理权限与管辖范围，如果一股脑儿都认为是发展城镇建设造成的，把板子打在城镇建设部门一家身上，也是片面、有欠公平的。要改变这种状况,也涉及到体制改革等深层次问题。二、目前执行的人均城镇建设用地标准是偏小、偏紧的各个城市在具体编制城市规划时都要执行国标“城市用地分类与规划建设用地标准”(GBJ137-90)。应该说，该标准的制定对严格控制城镇建设用地是起了积极有益的规范作用的，但也应认识到它毕竟是90年代初的产物，随着时代的发展和生产力水平的提高，其指标偏小、偏紧等不足之处也渐渐地显露了出来。现代化城市是人类的共同追求，也是城市经济发展的基础和必然结果，市民总体生

4、活水平的提高必然要求相应提高城市的品味，城市现代化的重要标志就是城市建设上档次和提高设施配套水平。目前所执行的人均城镇建设用地标准尚不能完全适应现代化生活发展的需要，国标“城市用地分类与规划建设用地标准”确定的城镇建设用地指标是必须起码保障的。三、加速城镇化进程是我国的重大发展战略在人均用地指标确定的条件下，规划城市用地的多少，取决于未来城镇人口规模的大小。而未来城镇人口规模的大小，关键在于对规划期末可能达到的城市化水平高低的认识。从总趋势讲，伴随着工业化的进程,城镇化水平肯定是要大大提高的，加速城镇化进程、提高城镇化水平,既是经济发展的客观规律，也是我国的重大

5、发展战略。在现实生活中事实上对城镇化存在着两种不同的理解。城镇化的过程不仅表现为是农村剩余劳动力脱离农村向城镇聚集的地域的转移，而且还应反映在农村劳动力职业的转换、农民生活方式的转换、思想观念的转换以及城镇基础设施建设水平的提高和城镇景观的转换等等方面，其中最关键的是职业转换与地域转换这两个有形的转换。这两种转换同时存在的城镇化，我们可称之为“完整城镇化”,也就是我们通常所理解的城镇化。而只有职业转换而无地域的城镇化转换，我们则称之为“非完整城镇化”，“非完整城镇化”是一种不彻底的城镇化，是一种向“完整城镇化”过渡的阶段。农村剩余劳动力实现职业的转换相对容易一些

6、，而同时实现居住地域的转换却要困难得多。我们现在还提“建设社会主义新农村”的口号,在农村也确实有一些村庄的经济实力与建设水平比“城镇”还要强，这些新农村的村民生活水准一点儿也不比城镇逊色,这样的村庄如北京的韩村河、江苏的华西村、唐山的半壁店村、青岛的汉河村等等都是如此，在哪个省、市都会有一些这样的特例，从它们“像城镇”了这一点认为它们是“城镇化”了也未尝不可，但它们只是就地发展，规模也比较小，除少部分有可能发展为城镇外，大部分仍是散布在农村地区，从城市规划的角度认识，这并不是我们引导的方向和所希望的形式。我们通常所理解的、并在城市规划中所应用的是“完整的城镇化”

7、概念,实现“完整的城镇化”起码需要伴随着职业与居住地域的转换。因此城镇化水平越高，易地转移、需要进人城镇的人口就越多，城镇建设的土地占用量也就必然随之增加。在一定的生产力水平条件下，城镇化水平提高与城镇建设用地的增加是相辅相成的。作为处于社会主义初级阶段的我国，尤其是经济还不很发达的地区就更是如此。笔者因工作关系有机会接触到一些地方土地部门编制的“土地利用总体规划”，总体感觉是“土地利用总体规划”普遍的对人口规模预测偏低、对城镇建设用地规模控制偏紧，致使城镇化水平偏低，农业剩余劳动力的转移速度过慢。这显然既不符合客观发展规律,也是与国家发展小城镇、加快城镇化进程

8、的要求相违背的。“土地利