我国行政管理改革的张力及其化解

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1、我国行政管理改革的张力及其化解一、我国行政管理改革中的张力分析张力原本是物理学中的一个概念，它是指物体受到拉力作用时存在于内部的相互牵引之力。在我国行政管理改革中，也存在着影响行政管理改革深入的相互制约和牵引之力。我们可以将我国行政管理改革中的这种张力划分为以下五个方面。1.中央政府与地方政府之间的张力。中央向地方放权，一直构成我国行政管理改革的核心内容。二者之间的张力主要表现在两个方面。一是中央与地方在财力与事权上存在着不匹配。在计划经济下，无论财权还是事权都集中在中央政府层面，中央与地方之间并没有出现太大的张力。但是随着分权制和分税制的改革

2、，二者之间的张力开始显现。尤其是1994年分税制改革的实施，中央财力得到加强而地方财力实际上被削弱。而与此同时，中央与地方在行政事务上的分工进一步明确。按照政府主要限于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务这四大方面的职能定位，中央政府主要负责宏观的经济调节与市场监管，地方政府的主要职责是社会管理和公共服务。不难看出，地方政府所履行的社会管理和公共服务职能客观上需要有更多的财力支持，但分税制下的地方政府的财力被削弱，这种财力与事权之间的不匹配削弱了地方政府履行自己职责的财政能力。二者之间张力的第二个表现，就是中央在向地方放权时，存在放权与收权之

3、间的往复。在中央与地方的权力分配上，我国行政管理改革一直遵循着以下一个原则：由于各个地方存在差异，在政策实施上不适宜搞一刀切，因此在确保地方政府能够贯彻中央政策前提下，中央尽可能给地方以灵活性以激发地方的活力。但是由于意识形态以及其他方面的原因，尤其是当中央监管能力难以跟进地方灵活性时，中央就会有收权的冲动和趋势，由此引起放权与收权之间的往复。2.地方政府与民众之间的张力。长期以来，我国的政治制度虽然体现出中央集权的特色，但是在具体的行政管理上，则是一种典型的“上下分治”模式。在上下分治的行政管理下，中央政府负责“治官”而地方政府负责“治民”，

4、因而直接与民众打交道的是地方政府[1]。在传统社会中，介于民众和地方之间存在着一个缓冲的中间阶层——乡绅，乡绅所发挥的沟通和协调作用能有效地化解地方政府与民众之间的紧张。但是在转型社会背景下尤其是市场化背景下，整个社会都受利益驱动，地方政府与民众都是独立的利益主体，二者之间也没有有效的缓冲力量，相互间难免发生利益纠纷和冲突，由此引发二者之间的关系紧张。地方政府与民众之间的这种张力，首先体现在民众合法权益的保障与对地方政府的监督约束上。近年来，在城市改造、乡村土地征用中暴力强拆、强征等问题时有发生，这是近年来群体性事件逐年攀升的重要诱因。而巨大的

5、维稳压力和巨额的维稳开支，折射出地方政府与民众之间张力的进一步拉大。该张力的第二个体现是民众日益增长的公共服务需求与地方政府满足民众需求能力的不足。如上所述，受中央政府和地方政府之间财力与事权不匹配的影响，地方政府要履行好自己的职责，需要有更强大的财力支持，但分税制改革明显削弱了地方政府的财权。在财政压力挤压下，地方政府近年来主要通过土地财政以及将原本主要由政府负担的民生方面的公共服务（如教育、医疗、住房等）逐渐推向市场化等方式来应对财政压力。但地方政府的上述举措又直接影响到民生的改善。近年来民众抱怨的上学难、看病贵、房价高等问题则是这个张力的

6、直接显现。3.政府作为改革主体与改革对象的内在角色张力。我国行政管理改革是由政府自上而下推动的，政府是改革的主体。而行政管理改革的目标是实现政府职能转移，建立一个精简、高效的服务型政府，政府自身又成为改革的对象。这两种角色集于一身，使得政府面临着内在的角色张力。这种角色张力的实质是作为既得利益者的各级政府和政府各部门（包括国有企业）并不愿意因改革使自己的利益受损，因而这些既得利益群体会形成对行政管理改革的掣肘力量，这种掣肘的主要表现有：部门利益的存在使得行政审批权改革迟缓，或者行政审批权革除下放后继续以各种新的形式寻租；垄断行业蕴藏的巨大行业利

7、益使得这些领域的改革进展极为缓慢；地方政府层面上企业、官员和地方政府形成利益结盟对来自中央相关政策的消解（比如说中央房产调控政策难以在地方落实，环境污染治理停留在制度文本和话语层面而难以落实等）以及权力和资本结盟所形成的权贵资本主义对两级分化和社会不公的加剧作用等等，不一而足。近年来改革中出现的按下葫芦浮起瓢、换汤不换药、机构越精简越膨胀、政府职能转变不到位等现象，无一不折射出政府内在角色张力对改革的阻滞。克服政府内在角色张力，尤其是克服既得利益群体对改革的掣肘，已成为当前我国行政管理改革最难破解的难题之一。4.政府与市场之间的张力。在我国，政

8、府与市场之间的关系，既是经济体制改革的核心问题，也是政治体制和行政管理改革的核心问题之一。在改革开放启动之前和启动之初，二者之间的张力尚不明显。随着市