我国土地管理体制存在问题研究

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1、我国土地管理体制存在问题研究　　【摘要】我国土地管理体制的主要问题在于权责配置不明确，不平衡；土地管理目标不明确；机构设置混乱，制度设计有漏洞；执行不力，监督薄弱等。解决这些问题，本文建议转变观念，探索全球粮食保障机制，全球土地功能分区；在政府管理中引入市场机制；运用网络技术、信息和数字技术实现土地监管的动态无缝覆盖。　　【关键词】土地管理体制现状存在问题　　1.我国土地管理体制的现状　　管理体制是指管理系统的结构和组成方式。简单地说，管理体制就是组织进行管理的权责分配和制度安排，其核心内容是权责配置。如果某种管理体制的权责配置存在问题，那将导致整个管理混乱，无法实现管理目标。我国的土地管理

2、体制是指国家管理全国土地的一整套组织机构及其运行方式，以及保证该组织运行的各种政策、法规和制度安排等。我国现行的土地管理体制主要包括两个方面：一是对土地权属的制度安排，按现行《土地管理法》，“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于农民集体所有”；二是管理土地的组织机构，由国务院国土资源部统一负责全国土地的管理和监督工作，省、市、县（区）、乡（镇）政府对口设置土地行政管理部门，负责各自辖区的土地管理工作。目前这套土地管理体制是伴随着我国社会主义建设的发展而逐步形成的。　　建国初期，国家在内政部内设置地政局，管理全国的土改工作。50年代中，撤消地政局，把土地管理的职能分散到农业部、

3、水利部和城市建设等部门，以至整个60年代和70年代，我国的土地管理工作陷入政出多门，管理混乱的局面。改革开放以后，国家重新在农牧渔业部设置土地管理局（1982），负责全国的土地管理工作。后来又成立了国家土地管理局，直到1998年国土资源部挂牌成立。这一过程反映了国人对土地的认识逐步深化，也体现了管理体制必须适应社会经济发展要求的客观规律。然而，这一体制运行的实际效果如何呢？　　总的来看，这一体制基本满足了我国国民经济和社会发展的需要，建国以来尤其是改革开放以来，我们取得的经济建设成就有目共睹，人民的物质文化生活水平得到大幅提高。几十年来，我国的粮食生产基本实现自给自足，没有出现大的粮食安全问

4、题。然而，这一体制运行中出现的问题也不容忽视，其潜在的危机也需要及早解决。这些问题若不及时解决，将成为我国经济和社会发展的障碍，甚至危及我们党和国家的前途命运。事实上，政府管理部门一直以来也在努力解决问题，比如调整管理机构、加大监督力度等等。但时至今日，一些问题依然没有解决，社会影响还很严重。有的问题还有进一步恶化的趋势。　　2.我国土地管理体制存在的主要问题　　2.1权责配置不明确，不平衡　　现行的土地管理体制在运行中表现出的最为突出的问题就是权责配置不明确、不平衡。而且，这也是其他一系列问题产生的根源之一。这个问题在各级土地管理机关或部门都存在，在中央机关，一方面土地管理的权力很大，责任

5、很小，甚至没有。《土地管理法》明确规定由国务院国土资源部统一管理全国土地，其权力之大可想而知。而大权力对应的应该是大责任，可我们从相关法规中却找不到国土资源部应承担责任的表述。更重要的是，这些年来，几乎人人都知道我国土地浪费严重，耕地流失触目惊心，可有谁看到中央机关的哪个部门或者哪个人为此承担过责任？可以说他们只有权力，没有责任。另一方面中央机关其实只是名义权力大，而实际权力很小。国务院国土资源部等机关对土地的管理只是规划管理，宏观管理，而这种管理永远都是大而化之的，远距离的。说到对具体某一宗地的管理、使用，他们甚至还不如乡镇长的权力大。这或者也是他们不须为土地浪费、耕地流失承担责任的原因。

6、　　在地方，土地管理的权责配置同样是不明确、不平衡的。04年之前，地方政府（市、县、乡政府）是国家土地管理五级体制的一部分，负责自己辖区内的土地管理。其管理土地的名义权利小，而实际权力大，几乎承担着土地管理的全部责任。04年以后，国家把权力上收，实行省以下垂直管理。这个做法使地方政府一下子变得有责无权了，有的地方政府理解为无权无责，于是就甩手不干了，对土地管理不闻不问。可在具体工作中，地方政府发觉土地管理不干也不行，因为他们还要发展地方经济，改善人民生活。就是创造GDP。当然，比这更重要的是地方政府要生存，他们要吃饭，要发工资。而管理土地是地方政府创造GDP最方便、最划算、效率最高的不二选择

7、。可他们又无权管理，在巨大的利益面前，地方政府别无选择，管理不成那就经营。所以，很多地方政府就从土地管理者蜕变为土地经营者。2004年，由国务院牵头的全国土地联合大调查就发现，80%的土地违法主体是地方政府。当年调查发现，全国共有各类开发区6741个，其中经国务院批准的只有232家，省级批准的也不过1019家，地方政府未经审批擅自建立的占80%以上；另有资料显示，全国180多个高尔夫球场用地，只有10家是合法