基于区域主体功能定位的生态补偿机制

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1、基于区域主体功能定位的生态补偿机制郑志国危旭芳（中共广东省委党校）我国“十一五”规划将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，要求按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。[1]现在国务院正在组织编制全国主体功能规划，包括国家主体功能区规划和省级主体功能区规划，预计2008年底基本完成。随着全国不同区域主体功能的定位，建立相应的生态补偿机制成为一种必然要求。如何对全国不同区域的主体功能进行科学定位并在此基础上建立生态补偿机制，是一个值得深入研究的问题。一、不同区域的主体功能划分和定位不论是自然生

2、态环境，还是人类社会经济，都具有整体性和统一性，各个区域不能截然分开。但是，不同区域的生态环境、资源条件和经济社会发展水平有很大差异，根据这种客观存在的差异来合理划分多种主体功能区，实行不同的区域发展战略和政策，有利于保护生态环境，也有利于经济社会发展。长期以来，我国主要按照行政区来组织经济建设，没有根据不同区域国土资源特点划分主体功能区。不论各区域自然和经济社会条件有多大差异，都得主要依靠自身经济发展来满足本地人民的物质文化需要，实际上要求各个行政区具备相同或相似的经济功能，生态功能的保护和修复未能得到应有的重视。虽然一些区域在经济社会发展中注意因地制宜，发挥本地

3、优势，但是绝大多数地方都以经济增长为主要发展目标，并且按行政区进行核算和政绩评估，存在着不顾国土资源特点而片面追求经济增长的倾向。以牺牲区域生态功能为巨大代价来增强经济功能，结果不仅引起生态功能退化，而且经济功能也受到制约。许多区域的生态环境遭到不同程度的破坏，经济同构化问题相当严重。在这种形势下，国家实行区域主体功能划分和定位，以此来规范空间开发秩序，优化空间开发结构，具有重要的战略意义。[2]国家“十一五”规划着重从经济开发角度把国土资源分为四类主体功能区域，并提出了不同的发展方向和评价重点，见表1。这一划分对全国主要区域的经济发展功能和生态保护功能的定位比较明

4、确，为区域经济走向科学发展指明了方向。其中优化开发区和重点开发区的主体功能是经济社会发展，同时也要注重生态环境保护；限制开发区和禁止开发区的主体功能是生态环境保护，但是保护程度有差异。由于全国国土资源条件非常复杂，不同区域的主体功能划分和定位还需要进一步深入研究。实际上，上述四类区域并没有覆盖全部国土，例如，荒漠化和石漠化区域就难以划入表1中的任何一种区域。目前我国的荒漠化土地大约有180万平方公里，占全部国土的18.75％。党的十七大报告提出要加强荒漠化石漠化治理，全国主体功能区规划不能把荒漠化石漠化土地排除在外。[3]表1从经济开发角度划分的四类不同的主体功能区

5、区域类别国土资源特点发展方向评价重点优化开发区域国土资源开发密度较高、资源环境承载能力开始减弱。把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价。重点开发区域资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好。充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区和禁止开发区的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展的人口集聚和重要载体。综合评价经济增长、质量效益、工业化

6、和城镇化水平等。限制开发区域资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好，关系到全国或较大区域范围生态安全。坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。突出生态环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价。禁止开发区域各类自然保护区域实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。主要评价生态环境保护。参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第二十章，人民出版社2006年。省级主体

7、功能区的划分可以有所不同。例如，广东省把全省国土分为严格控制区、有限开发区和集约利用区三类区域。其中严格控制区总面积为32320平方公里，占全省陆地面积的18.0％，包括各种自然保护区和其他生态环境极敏感区域；有限开发区总面积为85480平方公里，占全省陆地面积的47.5％，包括重要水土保持区、水源涵养区、城市群绿岛生态缓冲区、山地丘陵地区的生态功能保育区；集约利用区总面积62000平方公里，占全省陆地面积的34.5％，包括农业开发区和城镇开发区。[4]广东省的主体功能区划分对经济发展区域和生态保护区域的定位也比较明确，总体上符合该省国土资源特点和经济社会发展要