完善主体功能区生态补偿机制

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1、完善主体功能区生态补偿机制主体功能区规划是推进人口、经济和资源环境相协调的重要政策。随着主体功能区政策在国家和地方各个层面的推进，建立有效的生态补偿机制，平衡区域间的利益，调动各方积极性成为亟须解决的问题。本文基于仪征市生态补偿机制的现状和问题，提出建立“横向”补偿机制、对生态保护区域的公共服务领域实施补偿、不同功能区之间互助合作等政策建命h，旨在探索推进主体功能区政策贯彻落实以及区域之间的协调发展的路径。一、实施主体功能区生态补偿的必要性在过去很长一段时间内，我国主要以经济发展速度和规模作为政府绩效的评价标准，这种评价机制忽视了各区域资源与环境承载力差异的实际状况，在引领经

2、济高速发展的同时付出了高昂的环境代价，也使整个国土资源开发处于混乱的局面。“主体功能区规划的出台旨在对各区域开发利用资源起到导向作用，从区域空间开发适宜性的角度，根据资源环境的承载力、现有开发密度和未来的发展潜力，将区域划分为具有特定主体功能定位的不同空间单元，防止强调短期效益而造成重复开发、资源浪费以及人与自然的关系失和。’’[1]2011年6月公布的《全国主体功能区规划》，将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四大主体功能区。2014年2月发布的《江苏省主体功能区规划》提出要构建高效、集约、均衡、永续发展的美好江苏。依据国家和省主体功能区规

3、划要求，2015年7月，扬州市出台了《扬州市主体功能区实施规划》，对仪征市提出主体功能定位发展方向和管制要求。在“扬规划”中，对仪征的主体功能定位是重点开发区域，同时，对仪征各乡镇的主体功能定位进行了细分，其所辖的真州镇、青山镇、新城镇、新集镇、大仪镇为重点开发区域，陈集镇、马集镇、刘集镇、月塘镇为限制开发区域。在图1中，仪征市被列为重点开发和优先开发范围的区域大多属于经济相对发达的乡镇，而被列为限制开发和禁止开发范围的区域则多为经济相对欠发达乡镇。限制和禁止开发区域的乡镇，由于经济发展滞后，财政收入较低，在基本公共服务供给方面，形势本来就比较严峻，这些乡镇的社会福利事业、医

4、疗卫生保障、基础教育的发展水平都落后于全市的平均水平。随着主体功能区的推进，限制开发区和禁止开发区的经济，尤其是工业开发受到限制或者禁止，可能会丧失许多发展机会，付出“机会成本”，这无疑会使这些地区的基本公共服务更加困难；再者，一个区域生态环境的保护、修复与重建等需要大量资金投入，单靠这些乡镇自身的财力投入很难满足要求；同时，生态环境又是一种公共品，一个区域生态环境的积极变化会给相邻区域带来生态利益。在这种情况下，我们必须在主体功能区规划的框架下建立有效的生态补偿机制，合理体现生态环境这一公共品的价值，统筹区域协调发展。二、生态补偿机制存在的问题目前，仪征市在全市范围内实施的

5、生态补偿政策只有《仪征市生态补偿转移支付的资金管理办法》，主要根据《江苏省生态补偿转移支付暂行办法》制定，而其他的补偿政策和实践，多从“部门”的“扶贫”角度出发，无法很好地体现生态环境这一公共品的价值，对乡镇减少破坏行为，增加环保行为的激励作用还不够；同时，区域间的生态补偿机制尚未完全建立，生态服务的受益区补偿动力不够，而生态产品提供区提供生态保护的驱动力也不足。市级层面上的生态补偿资金没有实现有效覆盖，全市生态补偿统一协调机制尚未有效建立，生态补偿的“部门”色彩强烈。“市办法”中虽然指出在现有省级各项环境保护和生态建设专项资金的基础上，探索建立生态补偿机制，但在实践中还存在

6、以下问题：其一，仪征市由市政府主导实施的生态补偿文件仅仅为“市办法”，并且在“市办法”中，生态补偿的对象仅仅局限于铜山省级森林公园、扬州西郊省级森林公园、枣林湾有机农业产业区等十个红线区域，总面积209.61平方公里，而不在红线区域名录里的其他生态保护区域，则无法获得这项资金补偿。显然，市级层面上的生态补偿资金并没有实现生态保护区域的全覆盖。其二，其他各项生态补偿资金分散在农业、水利、国土等部门，比如林业部门主要对全市的公益林进行资金补偿，水利部门对全市的河流、饮用水源等进行资金补偿，国土部门对全市的耕地进行资金补偿。但是，这些部门的补偿资金都是上级部门对下级部门的直接拨付，

7、并没有特别突出各部门在主体功能区生态补偿方面承担的具体职责；同时，由于缺乏全市生态补偿统一协调机制，政府各有关部门之间只能各行其是，难以实现由部门单一补偿向区域综合补偿转变。生态补偿资金来源单一，仅仅依靠中央和省级的“纵向”生态补偿转移支付资金，没有建立“横向”的生态补偿机制。其一，根据“省办法”规定，省级财政每年根据年度财力情况安排一定额度的生态补偿转移支付资金。同时各市、县要整合相关专项资金，增加本级财政投入。但是目前仪征市市镇两级政府因为自身财力限制等原因，并未安排相关财政投入到生态补偿专项资金中