兰州打造城市建设投融资平台研究

《兰州打造城市建设投融资平台研究》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在教育资源-天天文库。

兰州打造城市建设投融资平台研究发布时间：2012-06-2810:19:08   来源：   选择字号：T|T城市建设投融资平台是一个地区构建多元投融资渠道，实施经营城市战略，发挥政府引导金融资本、社会资金共同参与城市建设的重要载体。近年来，兰州充分发挥城市建设投融资平台的作用，创新投融资机制，盘活城市存量资产，做大做强新增资产，多渠道筹集建设资金，极大提升了平台的融资能力，改善了城市面貌，丰富了城市功能，推动了全市经济社会率先跨越发展。一、兰州打造城市建设投融资平台的重要意义政府要实现经济社会可持续发展的目标，必须充分发挥金融增信作用，注入优良资产，按现代企业机制，建立健全集“融资、建设、开发、经营”四位一体的投融资平台，实现资金融通、服务市民和推进城市建设发展的目标。当前兰州处在新区建设发展和主城区改造提升的关键时期，解放思想，开拓创新，全力打造符合兰州发展的城建投融资平台，对推动兰州跨越式发展具有十分重要的现实意义。（一）打造城市建设投融资平台是实施“中心带动”战略和“再造兰州”战略的必然选择。17 投融资平台作为与金融机构、资本市场沟通的桥梁，平台搭建得好，能进一步完善借、用、还运作机制，发挥其在城市建设中的资金支持作用，实现经济社会的可持续发展。资金短缺是长期以来制约兰州发展的瓶颈难题，特别是随着省上实施新的区域发展战略，启动兰州新区开发建设和旧城区的改造更新，资金供需矛盾更加突出。因此，打造城市建设投融资平台，扩大投融资规模，加大资金供给，已成为实施“中心带动”战略和“再造兰州”战略的先决条件和客观需要。（二）打造城市建设投融资平台是实现投融资收益最大化的重要途径。按照政策导向、市场化运作、企业化管理的发展思路，有效整合公有资产资源，做大做强投融资平台，逐步拓宽投融资渠道，合理降低融资成本，将会极大改善投融资结构，实现融资效益最大化。近年来，兰州市城建投融资平台通过以土地储备为主的经营运作，兴建了一批事关城市发展的基础设施，带动项目周边土地升值，化解融资风险，拓宽融资渠道，实现了融资和投资效益的有机结合。（三）打造城市建设投融资平台是控制融资风险的有效方法。按照现代企业制度打造投融资平台，建立完善“借、用、还”运作机制，通过多渠道、多层次、多方位融资，充分利用政府和融资平台资产资源，实现自我发展，增强盈利能力，强化政府投资项目管理，用土地收益、项目收益和财政补贴资金作为融资偿债保证，规范投融资行为，将有效控制各类融资风险发生。二、兰州城市建设投融资平台的发展现状17 近年来，兰州围绕打造城市建设投融资平台做了大量工作，出台相关政策，组建专职机构，城市面貌不断提升，城市主体功能不断完善。兰州市城市发展投资有限公司（以下简称城投公司）作为我市唯一的城建投融资平台，近年来发展势头迅猛，在城市基础设施建设、治理城市环境、改善民生、加快城乡一体化发展等方面发挥了积极作用。截至2010年底，城投公司账面资产总额达到286亿元，“十一五”期间共筹措资金190多亿元（含归还银行到期本息及各种借款），累计完成工作量投资170多亿元，承担了全市城市基础设施项目计划80%以上的投资建设任务，先后完工并交付使用的城市基础设施项目160项，还有70多项正在建设和办理前期手续。尽管我市城建投融资平台发展较好，但资金紧张问题仍严重制约城市建设步伐，加之国家宏观调控政策要求地方政府不得为投融资平台融资或提供任何形式的担保，致使我市投融资平台发展面临着诸多的困难和挑战。主要表现为以下几个方面：（一）项目建设资金紧缺。兰州市城建投融资平台尽管在2011年上半年已归还银行到期贷款本息17.66亿元，但是仍有23亿元需要下半年筹措偿还，再加上今年需要完成的67亿元项目开发建设投资，全年需筹措资金总量接近110亿元，才能维护平台资金链安全和项目建设需要。2010年，国家大规模清理整顿地方政府投融资平台，金融机构禁止给公益性项目新增贷款，并要求对以前年度贷款也要“逐包打开、重新审核”，严禁“以贷还贷”，因此今年城建投融资平台在项目建设中面临的“融资难、难融资”问题非常突出。具体表现在以下三个方面：一是国家政策收紧。国家金融政策明确规定，地方政府性融资平台公司除了保障性住房项目以外，公益性项目不能从银行获取贷款，而今年城建计划安排融资的项目，多数为非保障房类公益性项目，无法从银行获取贷款。17 二是抵押物严重不足。市投融资平台已储备的土地既要按计划供应市场，又要为贷款做抵押，或者配套新的抵押物，目前继续融资的抵押物严重不足，项目融资十分困难。三是项目资本金不足。目前已经贷款的重点项目，如南山路项目因资本金不能同比例到位，导致已承诺的贷款资金无法使用，工程进度受到严重影响。（二）投融资主体运作模式落后。一是投融资主体单一。我市目前由城投公司负责土地储备融资，城建部门负责建设，财政部门负责资金监管，融资、建设、管理三分离，不利于提高资金使用效率，且城投公司实质上还是政府运作，造成资金风险集中在政府部门，超高负债率和土地依赖性对今后发展极其不利。二是投融资主体协调性较弱。目前，市城投公司属于准行政性质，部门利益交叉，管理条块分割，协调配合较少，造成融资效率不高，担保风险较大等问题。同时，城投公司还承担了公共基础设施建设、环境保护、道路改造、农业综合开发等建设项目，涉及部门多，任务重，协调难度持续加大。三是投融资风险逐年加大。目前市城投公司所筹资金主要是通过国家开发银行及其他商业银行借款取得，单一的融资渠道和融资模式，使得还本付息金额逐年增加，抵抗融资风险的能力持续降低，财务风险难以控制。同时，由于责权利不对称，还款措施和制度保证不健全，造成城投公司债务约束机制软化，加大了债务风险。（三）资产盈利能力较差17 。一是平台资产质量不高。市城建投融资平台主要承担公益性的城市基础设施建设，资产盈利能力差，还未能通过市场化经营形成盈利能力强的资产，而这些项目恰恰又是城建融资的主体，承担着巨额的债务。由于自身“造血”功能不足，没有稳定的收入来源，自身不具备偿债能力，在很大程度上制约了资产的保值增值。二是融资渠道不畅。我市目前利用外资、民营资本、证券、债券、信托等市场化融资方式很少，没有充分用足、用好、用活金融政策，虽然政府近年来也大力支持直接融资途径，但受政府投融资管理体制和资本市场等方面的约束，使得直接融资比重难以在短期内取得较大的突破。三是城市公共资源未能有效整合。目前，相当一部分城市公共资源掌握在各部门手中，缺乏市场化运作手段，使用效率相当低下，造成了城市公共资源的流失和浪费。（四）投融资平台管理运作手段落后。一是法人治理结构不完善。政府把城市资产无偿划拨给市城建投融资平台，以达到城建项目贷款所需的资产规模与贷款条件，平台公司筹措到资金后再将资金转给各项目法人进行建设，实际上还是政府负债，公司化运作机制没有形成，无法有效防范政府投资风险。二是现代企业制度规范尚未建立。市城建投融资平台普遍缺乏现代经营管理理念，经营效益普遍较差，发展后劲不足，管理模式滞后，导致投资效率低下。三是人才资源匮乏。从整体情况看，市城建投融资平台人才总量不足，人才队伍结构不合理，缺乏具备投融资、资本运营、市场分析等方面的专业人才。三、外地城市打造城市建设投融资平台的经验17 近年来，国内许多城市在打造城市建设投融资平台方面进行了积极探索，取得了一定经验，其中杭州、上海和济南的改革富有新意，效果较好，为我市打造城市建设投融资平台提供了可借鉴的有益思路。（一）杭州市杭州市以“政府投入、市场补偿、社会投资”为原则，调整投融资调控与管理机构，建立起“自筹、自用、自还”的政府投融资平台。一是成立了杭州市城建投融资管理领导小组。该小组作为城市投融资管理的宏观决策机构，负责制定城市建设规划，审议投资计划，协调部门关系，对重大投融资活动进行监督指导，对城市建设与维护进行相配套的制度化安排，在实践中取得了较好的效果。二是对城市建设项目合理分类。将城市建设项目划分为经营性项目和非经营性项目，采用不同的方式加以运作。对经营性项目主要通过项目公司向商业银行申请贷款，或进入资本市场直接融资，政府采用政策性贷款、财政贴息等间接方式给予支持，同时鼓励来自不同渠道的社会资金积极投入。对非经营性项目是由政府部门充当投资主体，采用政府财政拨款的直接出资方式，适度引入民间资本作为补充，而项目的运作还是采用公开招标和专业公司经营的市场化方式。三是组建城市建设发展公司。杭州市政府批准成立以法人治理为特征的杭州市城市建设发展公司。17 公司实行董事会制，董事会作为投资人代表，享有法人财产权、重大事项决策权、选择经营者的人事权，负责决定公司的经营方向和投资计划，委派或推荐项目的法人代表，制定公司的基本管理制度，具体履行投资项目的资金筹措、投资管理、资产经营等职能，并向市城建投资管理领导小组报告工作、执行管理领导小组的决定。四是拍卖城市基础设施筹集建设资金。经过几十年的投入和建设，杭州的城市基础设施价值高达数百亿元。杭州市有选择地拍卖了一些基础设施，并将拍卖所得的资金用于城市基础设施的再建设。例如，杭州市拍卖了日供水量为15万吨的自来水厂、政府部分投入的大楼、火车站前的经营性店铺等标的，筹集到大量建设资金。（二）上海市自1990年起，上海市加大政府投融资平台改革力度，克服长期以来城市建设投融资由政府大包大揽的缺陷，初步形成了“政府、企业和社会多方参与，市场化运作”的投融资平台模式。一是设立专门的决策机构。成立由市委市政府主要领导和有关部门负责人组成的市国有资产管理委员会，对上海全部国有资产行使占有权、使用权、处置权和收益权。在城市投融资过程中，委员会的主要职责包括:做好城市建设规划、组织对重大投融资项目的论证与选择、制定投融资的政策与法规、营造投融资市场化运作的良好环境、依法对城市投融资活动进行必要的调控与管理等方面。二是采用多种融资手段。通过BOT、TOT等方式建设城市基础设施项目，建设了上海延安东路隧道复线工程和延安路高架桥(东、西段)。通过转让南浦大桥和杨浦大桥49%的专营权，筹资2517 亿元，用于徐浦大桥、沪嘉、沪宁高速公路上海段等项目的建设。发行浦东建设债券、市政建设债券、煤气建设债券等，建设了浦东、浦西的高架道路及城市煤气设施。三是充分利用外资。在国际金融市场上引入战略投资者，建设了地铁一号线、杨浦大桥、污水治理工程、内环线高架桥等重大建设工程，弥补了国内资金的不足。（三）济南市济南市政府为了加强投融资管理，提高资金使用效益，防范财政风险，对投融资平台进行了较大改革。一是建立政府投融资领导机构。成立市政府投融资管理领导小组，由市政府主要领导任组长，市财政局、发改委、审计局、监察局和融资平台主要负责人为成员，作为政府投融资管理的决策层。二是建立政府投融资平台。成立“济南市政府投融资管理中心”，作为政府投融资管理的执行层，主要承担按照市政府投融资管理领导小组批准的政府投融资计划，统一对外融资及归还借款等职责。三是加强资金监管，健全政府监督机制。财政、监察、审计部门作为政府投融资管理的监督层，依据职能分工，各司其职，加强对政府投融资行为的监管。（四）国内打造城市建设投融资平台的经验启示上述三城市改革和创新政府投融资体系，推动财政投融资运作方式多样化的实践，对我们提供了有益的启示和借鉴。一是设立投融资决策机构。17 成立了由市上领导和有关部门负责人组成的决策机构，负责处理市属国有资产的占有、使用、处置和收益，组织对重大投融资项目的论证与选择，制定相关政策与法规，营造服务环境，依法对城市投融资活动进行必要的监督管理。二是夯实做强投融资平台。地方政府的融资功能必须通过投融资平台来实现，通过整合现有资源、注入新增资产、盘活存量等方式，进一步做大做强政府投融资平台，为大规模城市基础设施项目建设提供了主体。三是创新融资模式进行城市基础设施建设。通过发行城市建设债券，采取BOT、TOT等多种融资模式，兴建了一批重要基础设施，缓解了政府财政资金短缺和城市基础建设需求膨胀的矛盾，为加快城市发展注入了新的动力。四、兰州打造城市建设投融资平台的工作思路紧紧围绕“政府主导、市场运作、多元投入、科学发展”的工作目标，努力适应国家货币政策和信贷政策“双紧”的新形势，以加快城市基础设施建设为核心，多措并举、多元筹资，积极打造城市建设投融资平台，缓解城市建设融资困难。（一）指导思想以十七大和十七庙四中全会精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，围绕全省跨越式发展的目标要求，立足兰州发展实际，整合现有投融资平台职能，规范投融资平台发展，努力推进“借、用、还、管”一体化经营，建立决策、管理、执行、监督相分离的新型投融资体制机制，促进投融资平台健康运行，推动我市经济社会实现率先跨越发展。（二）基本原则——17 坚持政府主导原则。打造政府主导的投融资平台，通过政府性投融资引导资金流向，在投资方向、领域、重点等方面体现市委、市政府经济社会发展的决策部署和目标，接受政府相关部门的监督管理。——坚持市场化运作原则。推动投融资行为市场化，建立健全符合市场经济规则的法人治理结构，充分利用资本市场及各类融资工具，依靠市场运作开展投融资，自主经营，自担风险，自负盈亏，实现政府投融资的良性循环和资本经营。——坚持“增量创新、存量改革、全面整合利用资源”的原则。打破部门分割管理国有资源界限，统一整合、科学开发国有资产资源，最大限度把城建资源、级差地租和可经营要素转变为城建资本，为城市基础设施建设筹集资金。——坚持借、用、还、管一体化原则。建立科学偿债机制、运行机制、监管机制，规范融资平台运营，保证资金借得来、用得好、还得上、管得住，有效防范各类金融风险。（三）发展思路为更好打造城市建设投融资平台，今后工作的基本思路应该是：按照“政府主导、市场运作、多元投资、专业经营”的要求，以土地融资和银行贷款为重点，充分利用债券、信托等金融工具，扩大间接融资规模。强化和完善财政公共资金的引导作用，加大银企、政企合作，鼓励企业扩大再投资，提升产业与资本发展的层次。在大量采用BT、BOT、TOT、PPP模式和“政府牵线、开发公司土地抵押、银团贷款”方式的同时，大胆探索国有土地资产证券化的新路子。（四）平台打造17 具体应着手建设发展以下三个融资平台：1.土地融资平台。把基础设施建设与土地资源开发利用结合起来，利用土地收益弥补项目投资缺口，多渠道突破建设资金不足的瓶颈。市建设部门可根据项目的不同性质，将土地的一级开发及基础设施建设计划打包成为权责清晰、赢利明确的多个工程，交由城投公司、大型工程施工企业和大型房地产开发公司等责任主体分别实施。一是由城投公司负责公益性用地项目经营开发，及水、电、气和管网等公共设施项目的建设；二是授权城投公司与大型工程施工企业签订协议，采取BT、BOT等市场化运作手段对收费道路、污水处理厂、自来水厂等准公益性项目进行联合建设；三是将商住休闲项目同外部基础设施建设工程一并打包交付房地产公司，完全用市场资金运作项目。如此一来，将全市土地开发工作转变为以“政府主导、市场运作、多元投资、专业经营”的新型融资格局，以地生财、逐步积累、滚动发展，形成良性循环的融资机制。2.债券融资平台。市投融资平台应紧密依托资本市场，通过发行市政债券和企业债券来解决融资问题。一是积极寻求政策试点支持发行市政债券，降低融资成本，改善公共服务体系，促进经济发展。二是对具有较稳定收益的经营性市政项目，采用企业债券进行融资。比如发行兰州新区建设债券，吸引大型金融机构认购，所募资金以BT模式专项用于新区项目建设。财政部门按年度列支还款计划，到期偿还建设单位资金，待项目建成后交付投入使用。17 3.金融投资平台。加强与金融部门的合作，大力创新金融产品，实现由过去的“短期融资、单一项目融资、政府性融资”向“中长期融资、项目捆绑融资、市场化融资”的转变。一是发展信托计划融资。由城投公司联合信托公司发行集合资金信托计划，所筹资金用于重大基础设施项目、公益性配套项目等。二是扩大中期票据发行额度。鼓励城投公司联合商业银行、信用社、财务公司等金融机构，承销中期票据，以弥补中长期发展资金的不足。三是拓展资产证券化融资。允许城投公司以项目所拥有的资产为基础和项目资产可预期收益为保证，通过资本市场筹集资金。五、兰州打造城市建设投融资平台的对策建议为进一步加强城建投融资平台建设，拓宽融资渠道，丰富投资方式，实现兰州率先跨越发展，应重点做好以下几方面的工作：（一）切实加强组织领导，成立市投融资决策委员会。17 各县区、各部门要高度重视投融资平台建设工作，从加强组织领导入手，充分调动各方面的积极性、主动性和创造性，在政策、资金、人才等多方面给予支持。市上要成立投融资决策委员会，主任由市长兼任，副主任由分管副市长兼任，成员由市财政局、市城乡建设局、市国土局、市城乡规划局、市金融办、城投公司、兰州银行等部门主要负责同志组成。决策委员会主要职能是对全市重大建设资金的投资方向和融资方案进行决策评估，审定全市投融资中长期规划，协调决策投融资工作中的重大事项，研究决定城投公司和市属国有资产控股公司发展中的重大事项等。（二）完善投融资平台职能，建立科学合理的运行机制。进一步整合、健全和完善城建投融资平台工作职能，发挥和履行好市政府授权范围内城市资源的综合开发、国有资产的经营管理、重大城市基础设施项目建设、城市建设资金筹措等主要职能。具体工作职能应界定为“五个主体”：一是政府的融资主体。依托政府信用发挥融资平台功能，积极创新融资渠道和运作模式，多渠道筹措建设资金，保证城市发展需要。二是政府的发债与偿债主体。深入开展与国家开发银行、国有商业银行、地方金融机构的金融合作，研究落实发行地方债券、偿还银行贷款的运作机制和资金来源。三是城市建设主体。按照市委、市政府确定的经济发展目标和城市建设规划，大力组织实施城市基础设施建设，不断完善城市主体功能，满足经济社会发展需要。四是经营城市主体。负责经营市政府授权范围内的国有资产和城市可经营资产，确保实现预期收益，促进保值增值。五是政府延伸职能的法律主体。执行市政府授权范围内的国有资产转让、处置等法律职能，确保国有资产转让、处置的利益最大化。（三）建立城市资产与资源注入机制，扩大投融资平台资产规模。17 通过财政资金补充、城建资产注入、土地增值收益返还等形式，有效提高资产质量和运营能力。一是加大财政投入力度。现有的城市建设资金要统一划归投融资主体，有条件的县区要逐步加大财政资金注入力度。二是对新完工的可经营性城市资产要及时划入投融资主体。对承担城市公益性项目投资、建设和运营的投融资主体，给予土地、工商、税收、环保等方面的优惠政策。三是创新土地经营机制。不断完善土地收储和开发制度，尽快建立城市规划、基础设施建设与土地储备相结合的联动机制。市、县区政府及有关部门要严格控制项目周边土地的供应，统一规划，统一收储，统一开发，由此带来的土地增值收益全部用于城市基础设施建设。鼓励投融资主体通过项目合资、合作等多种方式，引进社会资本和民间力量，推进土地储备、整理和开发工作。四是分期分批将城市各类公用停车场、地下商业街、国有公房注入投融资主体，并授权予以经营管理。同时，对市区桥梁、广场、大型建筑物、公共交通、路灯灯箱等市政设施的广告权和冠名权公开竞价出让，出让资金用于相关设施维护。（四）强化资本运营能力，推动城市建设项目融资创新。17 一是对经营性的城市建设项目，鼓励采取转让产权或特许经营权的方式回收资金。对准经营性或非经营性城市建设项目，采取政府回购、财政补贴、收费收入支持、特许经营权授予等方式，公平选择投资者和经营者。对涉及大量机器、设备采购的城市建设项目，鼓励采取设备租赁、融资租赁的方式，解决资金投入问题。二是利用债券融资。对具有较稳定收益的经营性市政项目，可采用发行市政债券进行融资。如借鉴上海经验，发行路桥债券，通过贴现未来收益作为利息和本金偿还保证，加快我市城市道路等基础设施建设。三是设立风险投资引导资金。建立以企业投资为主体，财政投入为引导的风险投资公司或基金机构，支持中小企业发展。（五）深化市政公用事业改革，完善城市市政公用产品定价机制。一是加快建立垄断性行业特许经营制度。全面引入竞争机制，打破行业堡垒、地区堡垒和所有制障碍，允许符合条件的企业跨行业、跨地区、跨所有制参与市政公用事业的经营。城市供水、供气、公共交通、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用行业，逐步由政府通过规定的程序向社会公开招标，选择经营者并授予特许经营权。二是进一步放开城建资本市场、经营市场和作业市场，鼓励各种所有制形式企业参与市政公用基础设施的建设经营。通过公开竞标的方式选择市政公用养护和管理队伍，实现城市建设项目建设、管理、养护的分离，不断提高市政公用基础设施的运行效率和服务水平。三是研究制定市政公用行业相关价格调整办法。自来水、煤气、城市公用交通等城市公用事业，由物价部门按照“成本+税费+合理利润”和社会物价增长指数，科学确定产品（服务）的价格。（六）建立投融资平台偿债保障机制，预警防范项目投融资风险。17 一是优化投融资平台的债务结构，严格控制债务风险。从财政资金、土地出让收益和其他经营开发性收入中拿出一定比例，设立城建项目偿债基金，委托投融资平台管理和使用，逐步形成以盈利性项目为载体，以偿债基金为还款来源，与城建规模相适应的投融资主体偿债保障机制。二是加快制定中长期城市建设投融资规划。建立城市建设项目库，对涉及重大公共利益的项目，采取专家论证、公众参与等方式，科学慎重决策。三是加强各级财政部门、审计机关对项目资金的监督管理，认真做好项目跟踪审计和检查，建立健全项目跟踪问效和风险防范机制，确保资金安全、规范和高效使用。（七）建立投融资人才激励机制，提供长期稳定的智力支持。一是实行国有独资公司或法人独资公司的投融资主体管理体制。董事会成员由政府提名，中高层管理职务实行聘任制，工资待遇参照同类国有企业管理人员标准，建立相应的薪酬激励制度。二是对全市城建规划、金融贸易、招商引资等各类人才进行梳理备案，建立储备人才库和公平竞争的激励机制，努力做到人尽其才，才尽其用。三是定期面向社会公开招聘人才，积极与国内各大专院校建立人才培养与输送合作关系，为投融资主体的长远发展提供强有力的智力支持。（八）积极转变思想观念，改善城市建设投融资环境。一是增强创新意识和忧患意识，摒弃主要依靠财政资金和银行贷款搞建设的做法，树立投融资体制改革创新和“经营城市”17 的观念，明确政府主要负责人是城市建设投融资改革创新的第一责任人，努力构建新型城市建设投融资体制。二是克服狭隘思想、部门利益的局限，加强与各企业、建设集团和金融机构的合作，实现各类资源的优化配置，做大做强投融资平台，营造良好的融资环境和氛围，促进城市资源的有效整合和合理流动。三是加快建设服务型政府。理顺政府职能部门与投融资主体间的关系，发展改革部门要加强对项目立项、债券融资等的支持，建设部门要加强对项目规划、施工、质量、安全等行业指导和监管，财政部门要保障财政投入资金的足额、按时到位，国有资产监管部门要加强对投融资主体的监管，保证国有资产保值增值。六、兰州打造城市建设投融资平台亟待解决的两个关键性问题一是建立投资补偿机制。逐步实行开放式投资准入政策，将有一定回报的项目推向市场，吸引社会各类投资主体进入。对委托代建商按合同要求完成的建设项目，经竣工验收合格后，由城投公司回购，并由财政部门通过适当补贴和相关政策进行投资补偿，以保障投资者的合理收益，提高其项目参与热情度。二是制定综合平衡的土地收益调节政策体系。为确保建设基础设施所连带产生的土地未来收益能够还原于城市建设，从而避免土地的级差收益和增值收益被转化成地产开发企业的超额利润，市国土部门应制定相关土地收益调节政策体系，以便能全面实施开发建设。17