当前我国征地制度存在的主要问题及对策建议

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当前我国征地制度存在的主要问题及对策建议土地问题是农村问题的核心。土地制度是农村的基础制度，而征地制度又是农村土地制度的重要方面。随着工业化、城市化进程的加快，建设用地需求量很大，将不可避免地继续征收大量农村土地。征地直接关系到亿万农民的切身利益，事关社会和谐稳定大局，是当前的热点和难点。　　一、当前征地实践中存在的主要问题　　（一）农村土地产权转移时利益分配不均　　2007年，国土资源部受理的涉及农村征地纠纷的来访为887起3157人次，其中因安置补偿问题来访的为776起2757人次，分别占87.49%、87.33%。群众反映强烈的问题主要包括：一是补偿标准偏低。现行征地补偿安置标准主要是以种植主要农作物的产量和产值来计算的，且土地补偿费和安置补助费的总和不得超过耕地被征用前三年平均产值的30倍。征地补偿安置费用在国有土地出让总价款及征地成本中所占比重较低。据调查，东部、中部、西部地区被征地农民得到的土地补偿和人员安置费用占土地出让总价款的比例分别为16%、18%、12%。二是有的地方的安置资金、住房等到位不及时。三是安置方式单一。以货币安置为主，农民可选择的安置方式少。四是对被征地农民长远生活保障缺乏考虑。　　（二）对“公共利益”的范围缺乏明确界定　　我国《宪法》和《土地管理法》都规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。但没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益”，哪些建设项目用地不是为“公共利益”，“公共利益” 成了一个高度抽象的概念。部分地方政府以地生财，不管是否为了公共利益的需要，都大量动用征地权，造成土地征用后待价而沽，或低价招商争税源，因资金不到位而闲置土地，造成土地资源的严重浪费。据国土资源部概算，目前我国土地征用后的利用率只占征地总数的67%，30%以上处于“批而未征”、“征而未用”的状态。根据《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020）》，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近26.67万公顷（400万亩）。　　（三）征地审批程序需要精简　　征地审批要自下而上层层会审、签字、盖章。征地前期的用地预审要进行用地规划选址、勘测定界、占用耕地和基本农田论证听证、补充耕地和补划基本农田等一系列工作程序，在征地报批时有相当一部分工作重复。　　（四）征地实施程序需要认真落实　　由于制度与机制的缺陷，被征地农民与政府处在不同等的地位，从土地是否征用、何时征用、因何征用，到补偿费的确定、分配及人员安置、住房安置等，农民作为独立的权利主体都处于相对被动的地位。国土资源部明确规定，征地实行报批前的拟征地公告和批准后的“两公告”、“一登记”制度，有的地方感到操作不方便，往往落实不好，群众意见较大。　　（五）征地补偿安置政策不统一 　　1991年，国务院颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。该条例虽于2006年作了全面修订，但补偿安置标准明显低于其他建设征地，在补偿安置方式上采用的是先期补偿、后期扶持的方式。铁路建设中多采取征地等资金包干方式，中央政府往往只承担部分资金，而有的地方政府发展心切。在财力有限的情况下往往压低征地补偿安置标准。这就在一些地方特别是经济欠发达地区形成了重点建设项目与一般建设项目征地补偿方式与标准的差异，导致了同地不同补偿价等问题。　　（六）被征地农民未与城镇居民享受同等的城市公共资源及社会保障　　在城乡分割的二元体制下，土地是国家赋予农民社会保障的载体。在城市化进程中，由于征地补偿偏低以及面向被征地农民的社会保障体系的缺损，导致被征地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，再加上就业得不到保障，又无法享受与城镇居民同等的城市公共资源及社会保障权利，于是成为“上班无岗、种田无地、低保无份”的“三无”农民。　　二、近年来各地改革和完善征地制度的探索　　（一）关于征地补偿标准　　1.综合确定统一年产值。这种做法仍然以产值倍数作为测算费用的办法，但在确定年产值标准时，不仅考虑农用地的实际产值，也考虑了当地经济发展水平和被征用土地所在区域等因素。黑龙江省自2000年开始就在全省实行了公布各市、县主要地类的征地统一平均年产值标准（旱地400－600元，亩，菜地1500－2000元／亩）的做法。温州市实行统一的市区征地区片价（60000元／亩），所辖县实行统一年产值标准（1700－2200元／亩），并分类确定不同的补偿倍数（16－30倍）。重庆市从2005年开始。就以区县（自治县）为单位实行综合年产值，但对主城区范围实行统一的年产值。　　2.按地域确定征地补偿标准。这种做法体现了统一年产值与区片综合地价二者的特点，是一种两者结合的探索。广东省佛山、顺德就是采取直接确定不同区域、不同地类综合补偿标准（10－20万元／亩）的办法确定征地补偿费。 　　3.实行区片综合地价。区片综合地价的补偿方式，既维护了农民集体拥有的土地权利，又考虑了市场经济条件下土地补偿应考虑的相关因素，同时也保证了被征地农民生活水平不降低的实际需要。如浙江省义乌市1998年就开始进行这方面的征地试点工作。重庆市从2008年1月开始。对土地补偿费实行区片综合地价。　　4.货币补偿附加实物补偿。这种做法是在进行货币补偿的同时。对被征地农民集体进行实物补偿，大多采取留地安置的方式。即在符合规划的前提下，优先安排部分土地，由被征地农民集体和农户进行开发经营，取得稳定的收益。留用地所隐含的土地价值往往高于支付的征地补偿费，本质上是对法定补偿标准测算费用不足的补充。如温州市规定“安排一定的用地计划，优先用于解决被征地单位从事开发经营、兴办企业用地”，按人均占用面积计算，最高不超过120平方米，人，并对留用地指标中二、三产业的比例做出了规定。　　5.协议确定征地价格。这种做法是由用地单位与被征地农民集体直接协商，参照不同地段的市场价格确定征地补偿标准。如广州市征地即采取这种形式。　　6.集体土地使用权入股。上海市从高速公路建设项目人手，参照征用该土地应支付的征地补偿费确定土地使用权价值，采取集体土地使用权合作方式。由被征地的农村集体经济组织以土地使用权参与项目合作，参照当地从事农业生产平均收入水平，由项目公司每年支付土地合作的回报。山东济南市对被征地农村集体经济组织的补偿，由有限期补偿改为无限期（没有年限）补偿，由一次性补偿改为年年补偿（每年1200－1800元／亩），90%以上的村民代表赞同实施长期补偿的办法。 　　这些创新做法为国土资源部在全国范围内开展制定征地统一年产值和征地区片综合地价工作拓展了思路、奠定了基础。国土资源部已正式发文，要求全国各地从2009年1月起全面实行征地统一年产值和征地区片综合地价。　　（二）关于被征地农民的就业培训和社会保障制度　　通过加强被征地农民的就业培训和完善社保体系确保被征地农民的长远生计，是征地制度改革的重点内容。　　为促进被征地农民就业，重庆市制定了促进被征地农民就业的培训补贴、岗位补贴、小额贷款等一系列激励政策，对被征地群众提供免费的就业技能培训，对通过培训并实现稳定就业的给予一定的经济奖励。鼓励被征地农民自谋职业、自主创业和灵活就业，开展创业辅导，加强就业服务，帮助其申办工商执照、办理税务登记等手续，并给予灵活就业人员各项优惠和扶持政策。依托工业园区和社区，大力开发适合被征地农民的社区就业岗位和公益性岗位，优先保障其实现就业，努力消除被征地人员家庭“零就业”现象。　　许多省、市建立了被征地农民社会保障制度。青岛市将现有符合《土地承包法》规定、被征地时享有第二轮土地承包权且被征地后村人均农业用地少于0.3亩的农村集体经济成员中的被征地农民，都纳入了农村社会保障覆盖范围，从而使新的被征地农民都纳入了养老保险体系。2008年，重庆市全面建立了直接对接城镇企业职工的被征地农转非人员基本养老保险制度，在征地时做到“应保即保”和“即征即保” 。同时，在群众自愿的前提下，将1982年以来的约100万被征地农转非人员全部纳入城镇企业职工基本养老保险体系，按不同的被征地时间段，个人缴纳参保费用的20%－50%，最高金额为20500元，财政给予80%－50%的参保资金补贴。被征地农转非人员参加社保并达到法定退休年龄后，按月领取不少于450元的养老待遇，并和企业职工一样享受高龄增发待遇和死亡待遇。上述社会保险资金，除征地的土地补偿费、安置补助费外。还通过在国有土地有偿使用收入中计人“征地统筹费”等方式，由政府予以保障。　　（三）关于征地程序　　在征地程序上，除继续坚持严格的征地批后“两公告一登记”的实施程序外，还增加了在征地批准前就应告知被征地农民征地情况并确认征地调查结果的程序，使征地程序更为公开、透明，保障农民的知情权。　　江苏省先由用地单位与被用地单位所在的市（区）人民政府协商，达成征地协议，再由市（区）政府、国土局、用地单位与被征地村、组共同洽谈形成“征地一书三方案”。由于征地前已与被征地村组就征地补偿安置措施等达成协议，征用土地方案批准后实施顺利，避免了因征地补偿标准的异议而引起的工作反复。2003年以来，重庆市建立了征地安置补偿资金前置审批制度。征地补偿资金在征地报批前必须预先存入指定银行，否则不予审批，有效地减少了拖欠被征地农民安置补偿费的现象。　　由于征地前期调查与征地批准公告后进行补偿登记阶段间隔时间较长，不少地方出现了农民“抢栽、抢种、抢建”等现象，给实施征地补偿安置工作带来了很大难度。黑龙江省为解决这一问题，实行了“征地预公告”制度，即在征地前期调查后征地方案编报前，通过召开村民代表大会等形式，发布征地预公告，告知拟征用土地的地点、范围等基本情况，公布地上物清点情况，各方认定后作为编报“征用土地方案”、进行征地补偿登记的依据。　　三、我国征地制度改革的思考和建议 　　征地制度改革涉及农民土地权益的保护和城乡统筹协调发展，在党中央的高度关注和领导下，征地制度改革已经取得了可喜的进展，但仍须深化改革。　　结合征地工作实际，我们提出以下六个方面的建议：　　（一）提高征地补偿标准，推行安置方式的多样化　　征地补偿按土地原有用途、使用产值倍数法确定补偿费用，不符合土地估价原则，也不符合市场经济交易规则。征用农村土地的土地补偿费用不仅要考虑土地的自然属性，还要考虑土地的社会属性，即土地在城市中的区位、交通等因素；安置补偿费用还要考虑征地给农民带来的就业损失和生活福利损失，考虑城市支持农村、城乡统筹协调发展的需要，提高征地补偿在本质上是让被征地农民享受城市快速发展带来的经济效益。应坚持同地同价的原则，全面落实征地区片综合地价，凡经济社会发展水平相近区域的土地，即便是国家重点工程和大中型水利水电工程征地，其征地或建设用地补偿价格应相同，不因其用途、规划限制等因素而有所区别。同时，要逐步、适度提高对直接支付给被征地农民的补偿安置费用在征地成本、国有土地出让综合价款中的比例。　　目前，我国的征地补偿安置机制是以货币补偿安置为主，就业安置为辅。从长远来看，这种机制会产生严重的社会问题，应逐步转变为以就业安置或保险安置为主，货币补偿安置为辅。在就业安置方面，应积极拓宽被征地农民的就业面，引进劳动密集型产业，解决被征地农民的就业安置问题。　　在住房安置方面，应引人农房补偿安置价格评估机制，并因地制宜地实行货币安置或还房安置等方式，切实保障被征地农民宅基地的用益物权。 　　（二）大力推行被征地农民社会保障制度　　《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）明确指出，“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则”。目前，全国只有18个省（自治区、直辖市）建立了被征地农民社会保障制度，尚未建立的地方应认真做好被征地农民的社会保障工作：一是征地补偿安置方案从货币安置为主改为社会保障安置为主：二是征地涉及被征地农民安置，没有实行社会保障安置的，不得批准征地；三是实行征地补偿费预存制度。　　（三）逐步缩小土地征收范围　　征收应以公共利益为目的，国家应明确界定公益性和非公益性的范围，建议：国家征收农民集体土地，应当严格用于不以盈利为目的、为社会公众服务、效益为社会共享的公共设施和公益事业以及关系国家安全和国民经济命脉的重大经济发展项目。　　（四）进一步规范征地管理　　一是切实加强农村土地管理，强化基础工作。征地制度改革要体现以地以物为主的指导思想，就必须按照统筹城乡土地管理、城乡土地管理并重的思路，切实做好农村土地和房屋在规划、建设、权属登记等方面的动态管理，为征地补偿安置提供基本依据。二是提高征地工作透明度。在项目用地前期准备阶段，严格落实拟征地公告制度，包括拟征土地的范围、面积、征地时间、补偿标准等。这样既让被征地农民享有知情权、参与权，又通过拟征地公告实施有限期的冻结，明确对“抢种、抢栽、抢建” 现象不予补偿的原则。在国土部门或征地机构对拟征土地的面积、地类、权属进行调查和确认后，即与被征地集体组织和农民签订征地补偿协议，并将此作为征地报批不可缺少的要件，没有征地补偿协议不予办理报批手续。这样既充分尊重了被征地集体组织和农民的意志及财产权，又使征地批后实施有了补偿依据，消除了补偿纠纷隐患，还为征地批后核查奠定了基础。三是提高征地审批效率。凡是用地预审时做过的工作，用地审批时都不再重复做。对单独选址项目也应相应进行改革，建议国家在审批建设项目的同时审批其用地规模，有工期要求的工程用地在征地补偿费到位且征地报件经有审批权的政府所属国土部门审查通过后，即可先行用地。　　（五）大力发展集体建设用地使用权市场　　我国正处于加速城市化发展阶段，建设用地的增加、土地增值收益的分配和集聚具有客观必然性。因此，加快征地制度改革必须与新的建设用地供应模式同时推进、配套改革。随着征地范围的约束和农地保护制度的完善，目前使用效率不高、使用效果欠佳的各类集体建设用地，必然成为保证建设用地供应的重要来源。事实上，集体建设用地已经大量进入市场。只不过因缺乏明确的法律依据而显得混乱和无序，被称为“隐形市场”或“灰色市场”。在经济发达的长三角、珠三角、北京周边地区，集体土地以出租、转让、联营、人股和抵押等多种模式进入市场，参与利益分配，成为土地资源配置中的一股重要力量。2008年12月，重庆市成立了全国首家农村土地交易所，首场地票交易取得圆满成功。可见，发展集体建设用地市场、建立城乡统一的土地市场是加快征地制度改革的重要突破口。当前，应在落实最严格的耕地保护制度的前提下，抓紧构建集体建设用地使用权市场的发育模式，建立集体建设用地的价值分配机制和集体建设用地使用权市场的监督管理机制，注意集体建设用地流转收益分配与征地安置补偿收益分配的衔接。　　（六）建立国家对西部地区征地补偿经费的财政转移支付制度 　　各级政府对于适度、逐步提高征地农民的补偿都没有异议，但关键的问题在于补偿的资金从哪里来。我们建议可以通过财政转移支付的方式来解决由此出现的缺口问题；同时，充分考虑西部地区的财力困难，建议中央和地方财政对西部地区的铁路、水利及其他重点基础设施建设项目的征地补偿安置予以倾斜或补贴，以确保工程进度，维护被征地农民利益。　　首先可以采取中央财政一般转移支付的方式，这符合工业反哺农业、促进西部大开发、支持西部承接产业梯度转移的方针。其次可以采取专项转移支付的方式，尤其是对一些大型基础设施的建设，中央财政可列支专项经费或提高补偿的标准。最后。地方财政也可在自己的范围内进行财政倾斜。尤其是对社会保障和养老等问题提供财政支持。 当前我国征地补偿制度存在的主要问题及对策建议土地征收补偿制度是协调和解决土地征收过程中国家、社会和个人利益冲突的一项基本制度，妥善解决土地征收补偿问题，对保护农民的土地利益，建设社会主义新农村,实现和谐社会具有重要意义。文章从我国现行征地补偿制度入手，对现行征地补偿制度存在的问题进行了系统深入的思考，并从合理制定征地补偿标准,丰富补偿方式，完善被征地农民社会保障制度等角度提出了解决问题的思路和对策。近年来，随着我国城市化及工业化进程的加快，征地面积、数量出现了较快增长，因征地问题引发的农村群体性事件占到农村群体性事件的65%以上(中财办,2006)，且多数与征地补偿有关。解决被征地农民的补偿问题已成为现阶段征地制度改革和完善最核心的问题。本文将通过对征地补偿制度的分析，找出其中的不足，并提出完善该制度的对策。       1 我国征地补偿制度的基本内容及主要特征       宪法第十条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，这是征收土地应给予补偿的原则要求。物权法细化了补偿的标准和要求，其第四十二条规定，“……征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用……”。       具体的补偿规定在土地管理法第四十七条中：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括……征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍……总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”从上可以看出，我国征地补偿标准计算采用的是“年产值倍数法”。        综合分析我国的征地补偿立法，其主要特征有以下几个方面：一是根据土地的原用途来确定征地补偿标准，而非欧美等国采取的以土地市场价格确定补偿的做法；二是以被征收土地平均年产值的一定倍数来确定补偿数额，主要考虑被征收土地未来一定时期可得利益损失；三是土地补偿费归农村集体经济组织所有；四是征地补偿主要是针对被征土地直接利益损失和预期可得利益损失的补偿，主要包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费；五是设定征地补偿的最低标准，确保被征地农民的生活水平不因征地而降低。       2 我国征地补偿制度存在的主要问题       2.1征地补偿标准不合理 年产值倍数法是以年产值为基数，而年产值仅反映了土地作为农业耕地的使用性质，不能体现同一宗土地在不同投资情况下出现产出的差别，也不能反映土地的位置、地区经济发展水平、市场交易价格等影响土地价值的经济因素。其次，土地作为一种稀缺性的资源具有巨大的增值空间，用途的改变可以带来巨大的增值收益。这部分土地收益由于并非是土地权利人投资形成的，所以理应在土地的所有者、国家和用地单位之间合理分配。但是现行补偿标准并未考虑这一因素，违反了法律的公平正义理念。       2.2征地补偿方式单一 根据我国现行的法律规定，征地补偿主要以货币补偿为主，方式较为单一，难以从长远解决被征地人的生存和发展问题。在缺乏有效、合理引导的情况下，以货币补偿为主的征地补偿安置方式，容易导致被征地人对征地补偿款利用的短期行为，如不能充分利用所获补偿进行创业发展，即使提高补偿标准也难以长期维持被征地人一定的生活水平。尽管国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）在原来的单一货币安置方案基础上提出了农业生产安置、重新择业安置等四个渠道，但由于该文件仅仅只是一个部门规范性文件，法律效力有限，同时，由于没有相关的配套措施，该文件提出的安置方式执行情况并不理想。       2.3补偿分配不合理 按照土地法律政策的规定，土地补偿费属于集体经济组织的农民集体所有，由农村集体经济组织或者村民委员会管理，其如何使用应当由村民会议或者村民代表会议讨论决定。从目前农村基层组织体制看，村委会和农村集体经济组织，处于“群众自治代表”和“政府职能代表”的冲突之中，无法真正代表农民的利益。作为农民集体代表的农村权势阶层受自身利益的驱动，又往往有着与农民集体不一致的个人利益，他们往往利用特殊的身份和地位，扩大寻租空间，且缺乏有效的监督。在实际征地过程中出现了众多截留或者贪污、挪用土地征收补偿费用的案例。       2.4社会保障功能不足 在我国，土地对于农民具有多种功能，其中最基本的是生产资料和社会保障功能。而我国目前征地补偿主要是针对土地的生产资料功能进行补偿，社会保障功能的补偿严重不足，主要表现在：各地政策差异大，制度规范程度较低；保障范围小、保障标准低，保障激励不足，参保结构不够合理；保障资金筹措不到位、后续保障资金压力大。       3 完善我国征地补偿制度的建议       征地补偿制度关系到农民的切身利益和社会的稳定，为切实保障被征地农民的生活水平不降低，长远生计有保障，有必要进一步规范和完善征地补偿制度。       3.1确定合理的征地补偿标准  征地补偿标准如何确定是征地补偿制度改革的最核心内容。针对征地补偿标准过低的问题，提高对农民的补偿已达成共识，但是如何提高补偿，是在现有制度基础上提高补偿标准还是改变补偿方式，是目前争论的焦点。笔者认为，为保证政策的连续性，近期内应实行征地区片综合地价。征地区片综合地价既考虑了被征收土地的地类、产值、农用地等级、土地区位及当地人均耕地数量，又考虑了经济发展水平、土地供求关系和城镇居民最低生活保障水平等因素，不仅提高了征地补偿标准，而且实现了“同地同价”。目前，征地区片综合地价已经在大部分省市实施，效果显著。长期看，应借鉴美国、日本等国家经验，按照公正补偿原则进行补偿，即补偿应包括农业租金价值、预期成长性增值和选择性价值的公平市场价值。       3.2创新征地补偿安置模式 目前我国在征地补偿过程中往往只采用货币补偿这一种方式。由于我国社会经济发展不平衡,客观上必然要求有适合不同经济发展水平的切合各地实际的补偿安置模式。可借鉴日本等国家的经验，采用货币补偿、采用实物补偿或其他方式补偿，而实物补偿又可以采取宅地开发、工程代办补偿和替代地补偿相结合的方式。这样可以避免相对人在征地过程中只能获得一次性补偿，而不能在土地流转过程中获得持续的回报，从而有效保障和维护被征地农民的切身利益。近年来,有些地区开始探索实施组合式的安置方式。如上海浦东新区实施的“货币补偿+社会保障+就业服务”安置模式。这些组合式的安置模式满足了失地农民的实际需要,确保了失地后生活水平不降低,既能分享土地增值和改革带来的收益,又能融入城市生活,完成从农民到市民的转变。因此,组合式的安置方式应是今后征地补偿安置模式的发展方向。       3.3完善被征地农民社会保障制度 一是，应进一步明确被征地农民社会保障的工作责任。社会保障的理念是底线公平，这是政府责任的底线，要落实国办发〔2006〕29号文件精神，严格实行一把手负责制。二是，确保被征地农民社会保障所需资金来源。被征地农民的社会保障资金，是失地农民的生命保障。被征地农民社会保障所需资金，原则上应由农民个人、农村集体、当地政府共同承担，具体比例、数额结合各地实际确定。三是，完善社会保障体系建设。建立失地农民的最低生活保障、失地农民养老保障制度、失地农民医疗保障制度、失地农民就业保障制度等。四是，增强被征地农民社会保障制度的适用范畴，实现各利益群体的社会保障制度原则和机制的一致性以及各单项社会保障制度间的可转移和相衔接。       3.4规范征地补偿费使用制度 首先应确定农民具有农村集体土地所有权主体地位。只有农村集体土地的产权明晰，明确农民具有农村集体土地所有权主体地位，才能真正实现对失地农民进行公平合理的征地补偿。其次，征地补偿费应实行专户管理制度，按照专户存储、专帐管理、专款专用的原则规范管理。再次，要坚持公开原则，提高征地补偿费发放的透明度，维护被征地农民的知情权，使用和管理情况也要定期向农民公开，接受村民主理财小组和农民群众的民主监督以及上级业务主管部门的审计监督，防止征地补偿费用被截留、挤兑和挪用，切实保障被征地农民利益。       3.5探索集体建设用地使用权流转       改革现行的征地补偿安置制度,必须同步推进各项配套制度改革,尤其是加快推进集体建设用地使用制度改革。当前，应在落实最严格的耕地保护制度的前提下，抓紧构建集体建设用地使用权市场的发育模式，建立集体建设用地的价值分配机制和集体建设用地使用权市场的监督管理机制，注意集体建设用地流转收益分配与征地安置补偿收益分配的衔接。试论我国当前土地征收中存在的问题与解决对策我国最近十多年来城市建设和经济的高速发展，土地需求量激增，大量的农村集体土地被征为国有，用于城市建设和工业建设。就当前我国土地征收制度中存在的法律问题，笔者提出一些立法建议，与读者共同讨论。一、土地征收概述　　土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限批准，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，农民集体所有土地变为国有土地的行政行为。 　　土地征收作为一种行政行为，在法律关系上具有以下几个特征：１、土地征收法律关系主体双方是特定的，征收方只能是国家，被征收方只能是所征土地的所有者，即农民集体：２、征收土地具有强制性；３、征收土地具有补偿性；４、征收土地将发生土地所有权转移。　　二、我国土地征收中存在的问题　　(一)土地征收范围问题：我国现行法律、法规对“公共利益”缺乏明确界定。《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收”，但什么是“公共利益”没有明确界定，因此，在土地征收的实践中，“公共利益”这一本来旨在维护大多数人利益的立法规定，由于立法本身的漏洞却成了少数人牟利的工具。例如：在最近１０年左右，全国范围内兴起的房地产建设高潮中，商品房建设或其他商业设施的建设也是打着“公共利益”旗号行使国家征地权时，在这些建设项目的公益性质是受到质疑的，这就导致了诸多“钉子户”问题的出现。今年出台的《物权法》对“公共利益”的规定是不清晰的，仅出现了诸如：“依照法律规定”等一些原则性的提法，不利于今后征收土地实际操作。　　(二)征收土地补偿标准问题：我国《土地管理法》确定的征地补偿标准主要有两个：一是“按照被征收土地的原用途给予补偿”，二是按“产值”即土地被征收前三年农业生产收入的３——６倍，最高不超过３０倍进行补偿。这种补偿标准确定原则本身有许多缺陷：以农业生产的原用途来以倍数测算征地补偿费，主要问题是没有考虑土地的潜在价值，没有考虑市场的因素，是将土地仅作为农民的一种生产资料来看待，而没有考虑土地对农民多重功能，更没有考虑农民土地的财产权因素；同样以亩产值为标准测算存在受农作物品种不同、物价波动等因素的影响，难以科学衡量征收的同一地块内、因种植物不同、亩产值差异而造成的征地补偿费的差异与平衡。　　(三)土地征收程序问题：我国现行的土地征收制度在征收程序上作了严格的规定，然而这些程序的规定仅仅是针对耕地的保护，而没有体现出对农民的权力保护。我国现有的土地征收并没有很好的体现出对农民知情权、参与权、上诉权的关心和保护。笔者调查发现征地过程中村民的参与十分有限，政府尽管对土地征收活动作了大量宣传，但是在仍然有很多人对这件事情不是很了解，虽然知道要征地，但是不知道征地的具体原因。至于政府部门给集体的补偿是多少，每户可以拿到手的优势多少，就更说不清楚了，政府在征收农地过程中急于求成，缺乏对老百姓的耐心解释，造成了农户对村委会的不信任，即便是给足了补偿仍然有疑虑。　　三、土地征收立法建议　　(一)严格限定公益性用地范围，土地征收权只能为公共利益的需要而行使。既然“公共利益”是法定的行使征地权的前提条件，那么这一法定条件就必须明确而具体。依据国外经验和我国实际，对《土地管理法》等法律法规作出适当调整，对“公共利益”作出明确界定，笔者认为：应严格限定在以下几类：(１)军事用地；(２)国家政府机关及公益性事业研究单位用地；(３)能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；(４)公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；(５)国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；(６)公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；(７)水利、环境保护用地，如水库、防护林等；(８)其它公认或法院裁定的公共利益用地。 　　（二）引入市场机制确定土地征收费。为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿。在公平补偿原则下，征收补偿金包括两部分：土地的市场价格和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下，在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格。在我国目前农村，集体土地具有多重功能，即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，农地所有权的市场价格要体现这三重功能。相关补助金是指因征地而导致搬迁费用、新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地（如宅基地）则还包括建筑物的补偿费。　　（三）完善土地征收制度。完善我国土地征收制度。关键是其他相关措施也要跟上，才能形成一套完整的土地征收法律体系。一是建立征地价格与补偿标准听证制度，保障农民的知情权与参与权。二是完善征地程序，除了进一步推行和落实“两公告一登记”制度外，还要建立征地补偿款项监督程序，加强征地补偿款使用管理、防止因拖欠农民土地补偿款而侵犯农民合法权益。三是建立城市土地储备制度之后，可以真正实现政府垄断城市土地一级市场，城市公益性用地可以通过征收农地解决，其它非公益性用地则主要通过土地储备机构在城市存量土地市场上采取“回收、收购、置换、整理”方式取得的土地来解决。四是应尽快出台土地征收方面的法律，尽快建立以法律机制和经济机制为纽带的土地征收制度。