大部制改革的困境及破解之道【精选】

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1、大部制改革的困境及破解之道*本文为2010年浙江省大学生科技创新项目（新苗人才计划）“地方大部制改革实行状况—基于浙江富阳专委会制度的经验”（3070JQ4111037）阶段性成果。金潇薄飞飞王雅峰冯彬（浙江工商大学公共管理学院浙江杭州310018）摘要：随着我国社会公共管理事务发展的多样化和复杂化，中央以及地方政府基本确立了以建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的现代服务型政府作为行政管理体制改革的发展目标，并以已取得一定成就。随着改革的深入，作为行政管理体制改革核心内容的大部制改革面临诸多困境，利益格局未

2、能有效破解、部门重组缺乏理论与实践的支撑等，导致大部制改革进程缓慢。本文通过分析大部制改革遇到的阻力及原因，借鉴国外优秀大部制改革经验，创新改革制度设计，推进和完善改革所需法律法规，妥善解决改革过程中出现的问题，多管齐下，破解大部制改革困境，为建设现代服务型政府打下坚实基础。关键词：大部制；改革；服务型政府中图分类号：D630文献标识号：A文章编号：导言现代社会，公共服务呈现出复杂化、多样化的特点，对社会治理的主体即政府提出了新的期望和诉求，旧有政府行政管理体制已不能有效承担起社会治理的功能，对政府机构进行改革，提

3、高行政机构自身活力，处理政府与社会、市场之间的关系，是必要而且重要的，我国确立以建设现代服务型政府作为行政管理体制改革的发展方向，得到普遍共识，大部制改革在中央以及地方政府层面都取得了初步的成果。当前，随着改革的进一步发展和深入，大部制改革面临诸多困境，部门重组缺乏制度性安排，改革的核心难题即部门利益得不到有效破解等，使改革搁浅。分析当前大部制改革难题所在，并制定针对性策略，具有重要现实意义。一、大部制改革遇到的难题及原因（一）、部门整合、职能规划路径处于摸索阶段我国大部制改革起步晚，部门重组和职能整合理论层面研究

4、不足，对于部门之间整合应遵循的原则、策略与方法普遍缺乏统一的认识，对于其他国家大部制改革有效经验的吸收能力不强，以中央政府机构改革为例，部门重组与职能整合一直处于“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环之中，无法满足当下我国经济社会高速发展对行政管理体制改的迫切要求。改革开放以来，从1982年进行政府机构改革至今，中央实行政府机构改革已有将近三十年的时间，但由于缺乏有效导向性原则、前瞻性不够、策略与方法不足等原因，大部制改革走一步退半步甚至不如原有部门机构现状，导致大部制改革效果不明显，部门设置数量过多、相互重叠、部门

5、职能不清、行政效率低下、公务员队伍庞大等问题没有得到根本性解决。（二）、对现有部门利益格局的冲突国内学者将我国大部制改革面临的最大困境归结为大部制改革中的部门利益问题，旧有的部门设置已对政府公共权力和社会资源分配权有较明确的划分，在此基础上，公共权力部门化、部门权力利益化、部门利益私有化现象在我国各级政府机构中普遍存在，形成“稳定”的部门利益格局。大部制改革势必会对各部门的权力以及利益分配作出调整，部门处于对自身利益的保护以及大部制改革未来不确定性的规避，通常会采取不协作甚至阻碍的方式面对改革，部门利益这一改革关键

6、步骤无法得到破解，使得大部制改革的进一步深化就变得异常困难。（三）、中央与地方大部制改革衔接不够我国政府机构改革实行的是从上到下的策略，国务院在对中央机构改革部门改革进行一定改革之后，于2008年3月下发了《关于深化行政管理体制改革的意见》提出了对于推进地方政府机构改革、实行大部制的目标，要求“根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置”。①一些地方政府结合自身地方经济社会的发展状况，创新性地提出了一些大部制改革方案，并取得了一定实效

7、，对于解决机构冗余、职能不清等起到了一定的作用。但由于中央与地方机构改革往往不同步，同时缺乏有效的激励措施和制度保障，地方大部制改革走走停停，出于地方部门利益牵制、改革动力不足等因素考虑，不敢放开胆子往前走，往往使一些已经被证明确实有效的地方大部制改革最终流于形式。（四）、庞大公务员队伍分流问题我国公务员队伍的人力资源数量庞大，根据零点研究咨询集团完成的《中国居民评价政府及政府公共服务报告》显示，按照公务员与GDP的比例，中国公务员数量大大超出发达国家，中国公务员人数“超”近20倍。②衡量公务员数量的另一标准是财政

8、供养人员与GDP的比例，我国为39人/百万美元，美国为2.31人/百万美元，日本为1.38人/百万美元，从中可以看出我国公务员数量的庞大，国家公务员系统中普遍存在着人浮于事、不必要职位设置过多、公务员数量过多等问题。大部制改革的目标是整合职能相关部门，精简机构，提高行政效率，建立服务型政府，在此过程中，整合后的部门所需公务员数量势必会有较大的下降，相当一部分