公私合作模式下的财政风险基于产权的视角（

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1、公私合作模式下的财政风险：基于产权的视角收稿日期作者简介刘尚希教授博士生导师；周小付博士研究生刘尚希周小付财政部财政科学研究所北京100036摘要：公私合作模式产生了大量的政府担保，对应着预算外的财政风险，目前各国主流的趋势是加强对政府担保的预算管理。但是，担保仅仅是一种风险转移的手段，是经济关系的外在表现。法律形式的所有权与经济实质的分离才是当前PPPs中财政风险的根源。治理公私合作模式中的担保风险，必须从公私产权的界定契入。在理论层面，化解风险的效率是所有权归属的经济基础；在实践层面，必须打破

2、资本决定所有权的逻辑，从风险承担的角度界定所有权的归属。关键词：公私合作模式；财政风险；产权一：PPP模式的兴起与定义PPPs（公私合作）不是新生事物，在中世纪，私人就参与提供基础设施。20世纪70年代，由于公共债务攀升、公共服务效率低下，PPPs逐渐替代了公共生产、传统政府采购，在世界各国广泛兴起，成为公共体制变迁的主战场。各国把PPPs追捧为政府与私有化之间的中间道路，喻之位“通过私人的行政”。到本世纪，PPPs已蔚然成为世界现象，成为各国改革公共服务、提升国家竞争力的战略工具。PPPs强调的

3、是公私之间的合作，“私”不仅包括以利润最大化为导向的企业，还包括社会企业（publicsocialprivatepartnership），即PSPP模式。对PPPs的理解可以分为三个层次。（1）契约的层次。PPPs是BOT、DBO、PFI等公私合作合同的总称，具体是指由政府发起，在公共部门和民营部门之间针对特定的公共项目所建立的长期合同关系，其中涉及融资合同、建设合同、运营合同等。一般来说，合同期会长达数十年，在合同期内，政府通过政府采购、收益担保等方式减少私人投资方的风险。（2）第二个层次是基于

4、公共产品供给的方式。PPP模式是指私人部门替代政府部门公共行动的任何安排(萨尔斯,2002)[1]。从对象来看，不仅包括了公路、铁路、隧道等经济部门，还包括了教育、医疗等社会部门，甚至包括了监狱等行政管理部门；从形式来看，这一定义包含了特许经营、联合经营等各种类型的“公共品”供给方式。（3）第三个层次是基于产权的视角。PPPs是公私之间的产权激励机制，新产权学派的代表哈特（OliverHart，2003）[2]认为，PPPs是对剩余控制权和剩余索取权进行配置的产权机制，以保护事前对公共设施的投资激

5、励。产权的视角是理解公私合作模式最深刻的视角，事关激励机制和风险管理，但也是理论成果最缺乏的视角，笔者在搜集文献的过程中，仅仅查阅到哈弗大学哈特教授和耶鲁大学EduardoEngel教授各一篇文章。二：PPPs模式下的财政风险：风险管理的两种路径理解PPPs，必须立足于公共改革和政治市场，但不能忽略了它的财政背景。PPPs迅速发展的背景是欧洲各国公共债务的恶化和市政建设的巨额资金缺口。IMF的报告指出，20世纪后期，印度尼西亚、马来西亚、泰国等亚洲国家因为PPPs产生了大量的政府或有负债，正是这些

6、或有负债加剧了1997年的亚洲金融风暴（AlionaCebotari，2008）[3]。2007年，欧洲爆发了政府破产危机，截止2007年10月，英国政府（中央和地方）因PFI而产生的未来的债务性承诺达到2670亿英镑，占当年英国GDP的19.4﹪。另外，德国和法国政府规定，在公共部门的资本支出中，PPPs形式的政府采购应达到10%~15%。所有的数据发出了同一个警讯：PPPs的宏观意义日益凸显，风险分析迫在眉睫。(一)政府的担保管理。在PPPs模式中，政府给投资方提供了担保，对应的财政风险非常突

7、出。从法律的角度，债权人对投资方一般仅仅享有有限追索权，仅以项目资产及其收益为限对投资方主张权利。项目企业也因此被称为特殊目的公司（SPV），具有破产隔离的作用，而作为担保人的政府承担的风险却大的多。从财政体制的角度，PPPs下的政府担保在财政预算之外，对应着表外负债，隐藏着巨大的财政风险。对于各种形式的政府担保，世界银行、国际货币基金组织、欧盟等组织都提出了加强政府担保管理的建议，呼吁把政府担保纳入财政预算、纳入政府负债管理、通过权责发生制的政府会计制度对政府担保进行会计核算。印度等国还对担保收

8、费并设立基础设施风险基金，作为财政和公私合作模式之间的风险隔离墙。韩国规定，政府担保的现值不得超过当年财政支出的2%。在匈牙利，不得超过当年财政收入的3%。另外，澳大利亚、南非等国都设立了PPPs工作组，对政府担保进行直接管理。但是，世界银行等国际组织呼吁的担保管理仅仅是对合同担保的管理，合同担保是公私合作合同中约定的政府兜底义务，是政府的商事行为、市场行为。PPPs实践中面临的更多的是政府的隐性担保义务（见下表），即由于政府的公共责任而推定的对公私合作项目的担保义务，是一种保护国