公私合作伙伴ppp模式的财政风险分析

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1、公私合作伙伴PPP模式的财政风险分析国外学者对PPP模式的理论和现实依据、涵义、优势、项目风险分配和合同设计等都做了比较丰富的研究（Vito和Hamid，1998、Mona等，2006、Gorge和Clarke，2007、Bernardin等，2007）。近几年来，国际货币基金组织（IMF）开始关注公共投资与PPP模式的财政风险，并开始研究控制PPP模式财政风险的有效措施。其认为公共部门通过PPP模式可以避免或延迟相关财政支出而预先享用其收益，能够缓解基础设施投资的资金不足问题，但也可以用于规避财政限制，进

2、行预算外公共投资。在此情形下，政府可能在PPP模式中承担过多风险，面临高额的中长期财政成本。PPP模式中政府还承担着各种直接、或有负债，也可能对中长期财政和宏观经济的稳定带来冲击（Teresa，2005、Hemming，2006、Gerd等，2008）。国内关于PPP模式的理论研究和实践时间较短，形成的系统性学术研究报告还较少，研究领域集中在PPP模式的定义、特点、产生背景、优势作用、运行必要性和可行性以及项目风险分配等方面（孙洁，2002、王灏，2004、贾康，2009、柯永建等，2009）。总体来看，当

3、前关于PPP模式的研究还存在以下三个方面的不足：1.对PPP模式的理解不够全面和深入。一些研究未分清PPP模式与传统政府采购和私营化的区别，对PPP模式的认识仅停留在其融资功能上，把PPP模式与BOT、特许经营等同起来。2.对PPP模式的研究缺乏微观操作和宏观制度的有机结合。PPP模式的成功运行不仅需要良好的合同设计、最优的风险分配和完善的法律制度，也需要建立宏观制度加以引导。3.对PPP模式的财政影响研究不够。相对于传统公共融资模式，PPP模式拥有许多优势，但PPP模式的长期合同特性以及PPP模式隐含的各

4、种政府或有、隐性负债问题，可能导致政府在PPP模式中承担过多风险，政府面临高额的中长期财政成本，对中长期财政和宏观经济的稳定带来冲击。特别是在当前我国的财政预算和会计制度还需不断完善的背景下，PPP模式可能不仅不能有效降低财政风险，还会形成新的财政风险。同时，相对于世界许多国家PPP模式由中央政府组织实施，我国由地方政府主导的PPP模式隐含的财政风险更应受到关注。二、公私合作伙伴模式的财政风险伴随着大量的项目风险从政府部门转移到私营部门，PPP模式应该有利于减少财政风险，但依旧存在一系列项目风险不能转移给私

5、营部门，由政府部门承担，因此政府始终面临一定财政风险，而PPP模式的特性可能给政府带来新的财政风险。（一）PPP模式财政风险的主要根据Budapest（2006）的分析框架，PPP模式的财政风险主要有两个：公共服务特性（使政府在合作中成为弱势一方）和政府在短期预算构架下采用长期合同产生的劣性动机。1.公共服务特性带来的财政风险。第一，公共服务特性促使政府必须保证公共服务供给的持续性（一旦其开始运营），而这造成PPP模式中政府和私营部门合作地位的弱化：政府致力于保证公共服务的持续供给，而私营部门可以利用此点增

6、加谈判话语权。第二，政府承担和接受各种风险能力的无限性。在私营部门合作项目中，风险的非最优分配会阻碍项目进程，所有参与者都不能实现利润最大化。但在PPP模式中，面向政府的风险非最优分配不会影响私营部门的利益。2.缺乏长期预算机制下的财政风险。PPP模式中政府将给予私营部门一系列支出，但并未体现在政府短期预算中。风险转移形成的政府支出责任通常在项目建设的最初几年都为零，然后再分配到项目运营的整个阶段。这意味着政府制定投资决策——选择候选项目——采用PPP模式——招投标和签订PPP合同，都完成于财政支出开始的几

7、年前，现期政府并没有支出责任。当前适用于传统政府采购的预算机制不再适用于PPP模式。因此，在缺少针对性的预算处理机制下，PPP模式很容易被政府决策者定义为零成本投资，造成项目的非效率选择。政府还可能会被误导实施一系列不存在成本收益优势的PPP项目。（二）PPP模式财政风险的主要表现PPP模式的财政风险主要表现为政府在PPP项目中承担的各种直接和或有负债，在当前政府核算制度（主要体现在收付实现制和年度滚动预算机制）下并未得到有效的计量。1.政府直接负债——未来支出承诺。政府直接负债主要针对私营部门向政府提供公

8、共服务，政府再向公众提供的PPP类型。政府承诺在未来按照PPP合同规定购买私营部门供给的公共服务，形成政府直接负债。按照Timothy（2006）的划分，此类型中政府给予私营部门的费用支出有几种不同称谓，如服务费（ServiceFees）、可用性费用（AvailabilityPayments）和统一收费（UnitaryCharges）等。未来支出承诺和现期支出一样会对财政造成负面影响。PPP模式可能掩盖了财政问题