加强社保基金财政监管 提高社保基金保障能力市级财政社保基金监管调研报告

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　　加强社保基金财政监管提高社保基金保障能力市级财政社保基金监管调研报告德阳市财政局课题调研组　　根据十一届全国人大常委会第十七次会议2010年10月28日通过的《中华人民共和国社会保险法》第七十八条规定，财政部门按照职责“对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况实施监督”。建立并完善财政对社保基金的监督管理机制，对保证社保基金的安全完整和提高其资金使用效益及实现基金的保值增值具有重要的现实意义。财政监管作为社保基金监管的重要组成部分，监管手段主要是通过对财政专户的管理来实现，同时，通过制定社保基金预决算管理制度、财务收支执行制度和资金拨付内控制度等来加强对社保基金收支过程的财务监管。　　一、德阳市社保基金基本情况及收支概况　　（一）基金基本情况　　从险种结构看：目前，我市开征运行的社会保险基金有养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险共五大类9项，其中：养老保险又分为企业职工基本养老保险（下简称“企业职工养老保险”）、城乡居民基本养老保险（2014年整合，之前为城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险）（下简称“城乡居民养老保险”）、机关事业单位基本养老保险（目前运行的为老机保，新机保从2014年10月1日实施，年内将正式启动经办工作）；医疗保险又分为城镇职工基本医疗保险（下简称“职工医保”）、城镇居民基本医疗保险（下简称“居民医保”）和新型农村合作医疗（下简称“新农合”）（按照国务院“国发〔2016〕3号”文件要求，今年将对居民医保和新农合进行整合，整合为“城乡居民基本医疗保险”）。　　从统筹层次看：由省级统筹（调剂金模式）、分级经办的仅企业职工养老保险一项。由市级统筹、市县两级经办的有两种统筹模式，一种是统收统支统筹模式的失业保险、工伤保险和生育保险；一种是调剂金统筹模式的职工医保和居民医保。由市、县级两级分别管理（即县级统筹模式）的有城乡居民养老保险、新农合和机关事业单位基本养老保险三项基金。　　（二）基金收支概况 　　2015年全市社保基金总收入118.65亿元，总支出119.41亿元，年末滚存结余116.14亿元。在9项社保基金中，企业职工养老保险基金收支规模最大，占社保基金总规模的55.86%和62.53%；生育保险基金收支规模最小，仅占社保基金总规模的0.67%和0.62%。以企业职工养老保险基金收支结余为例，其主要情况如下:　　征缴情况:2015年全市企业职工养老保险基金收入66.27亿元，其中：社会保险费征收49.75亿元。基金收入与去年同期相比增长2%。增长的原因是：一是2015年人均月缴费基数为3,075元/月人，较2014年增长了76元，增长2.5%。二是2015年参保缴费人数增长。2015年全市企业职工养老保险参保人员年末数967,084人（其中：在职职工613,756人，离退休职工353,328人），与去年同期相比增加29,175人，增长3%。　　支出情况:2015年全市企业职工养老保险基金支出74.67亿元。基金支出与去年同期相比增长16%。增长的原因是：一是近年来一年一度的养老金调待，刚性支出增加。2015年调待增加基金支出7.2亿元，2015年比2014年退休工资每人每月增长164.74元。二是享受待遇的人员结构影响，领取养老金人数增加。我市属于工业城市，国企下岗职工、困难企业和“三大厂”退休人员多，享受社保待遇人员相应支出较大。全市2015年领取养老金人数353,328人,新增退休23,681人，剔除死亡人员后当年净增长18,646人，增长6%。　　结余情况:2015年全市企业职工养老保险基金年末累计结余50.37亿元（其中：市级统筹基金45.38亿元）。　　二、近5年全市社保基金收支运行主要特点及存在的问题　　（一）基金收入总体规模由快速增长到逐渐放缓，支出逐年增长　　2011~2015年，全市各项社保基金总收入576.59亿元，总支出531.84亿元，滚存结余116.14亿元。我市社保基金总收支峰值年度是2012年，分别达145.25亿元、127.40亿元，之后逐渐放缓。基金收入规模总体由快速增长到逐渐放缓，也符合当前宏观经济走势，这说明社保基金收入的增减变化从另一个侧面反映出宏观经济的晴雨。　　1.带动基金收入总量快速增长的几个突出因素：一是各项保险基金缴费计征基数逐年提高。2011年缴费计征基数为33,112元，人均月缴费基数为2,759元。2015年缴费计征基数为53,722元，人均月缴费基数为4,477元。月缴费基数5年增加1,718元。二是各项清欠力度的不断加大，5年间共清理收回清欠基金20.52亿元。三是各级财政对各项社保基金补助标准不断提高和兜底保障力度加大，2011~2015年各级财政对各项社保基金的补助总额达63.02亿元。四是新《社保法》2011年7月1日起施行后，社保参保法律约束性增强，参保单位和参保人员数量增加。 　　2.导致基金收入总量逐渐放缓的主要因素：一是企业职工养老保险最低缴费基数下限调整影响。从2014年起，参加企业职工养老的单位职工和个体人员的最低缴费基数（缴费基数下限）按上一年度全省城镇非私营单位在岗职工平均工资的40%确定，但以前年度的最低缴费基数是按上一年度全省城镇非私营单位在岗职工平均工资的60%确定。因此，最低缴费基数的下调对养老保险计划内收入的影响较大。以2014年数据测算，按最低不低于60%缴费测算计划内征收养老保险费收入约36.9亿元。按最低不低于40%缴费测算计划内征收养老保险费收入约29.2亿元。由此可见，基数下限调整前后两者之间差距近7.7亿元。二是援企稳岗政策影响。鉴于当前经济下行，为支持企业渡过难关，稳定就业，在企业职工养老保险征收方面对符合条件的采取缓缴政策支持，导致养老保险收入当期政策性减收和新增欠费增加。三是缴费人数影响。虽然参保人数不断增长，缴费有所增加，但受经济下行和缴费基数不断提高的影响，征地农转非人员和个体身份参保人员（在职）中断缴费人数较多，品迭缴费人数增幅不大，实际缴费人员占参保在职职工比例偏低（2015年实际缴费人员占比为44.18%）。其中，养老保险参保人员年末在职职工和以个人身份参保人员人数86.46万人，实际缴费人数58.58万人，实际缴费率67.75%。　　3.基金支出总量逐渐增加的主要原因：一是企业职工养老保险待遇连续11次调增和其他各项保险待遇标准的大幅提高。二是各项保险享受待遇的人数增加。三是部分保险享受待遇的范围扩大。　　（二）保障范围和人员进一步扩大　　按照党中央、国务院和地方各级党委、政府关于加快建立覆盖城乡社会保障体系的决策部署，我市的社会保障事业近年来得到了前所未有的发展，覆盖城乡的社会保险体系基本确立，政策制度保障范围实现了全覆盖。截至2015年底，全市企业职工养老保险参保人数121.79万人，参保率69.61%；城乡居民养老保险参保人数141.45万人，参保率74.57％；职工医保参保人数66.54万人，参保率100％；居民医保参保人数64.90万人，参保率100％；新农合参合人数242.52万人，参合率99.24％；失业保险参保人数32.08万人，参保率97％；工伤保险参保人数36.18万人，参保率90.24％；生育保险参保人数37.14万人，参保率94.48％。从上述数据可看出，全市基本实现了社会保险全覆盖。　　（三）财政补助标准大幅提升 　　随着公共财政、民生财政理念的不断深入，从中央到地方，各级政府不断加大对民生的投入，各级财政对城乡居民养老保险、居民医保和新农合等各项社会保险基金的补助逐年增加。2011~2015年财政对各项社保基金的补助达63.02亿元。其中：　　对城乡居民养老保险的出口补助由55元提高到75元，进口补助通过提标增档的方式增加补助，即：缴费标准由100~1000元10档调整为100~3000元13档。财政补助标准由“100元和200元缴费档次每人每年补贴30元，300元及以上缴费档次，每提高一个档次每人每年增加补贴5元，最高补贴为70元”调整为“100元和200元缴费档次每人每年补贴40元，300元及以上缴费档次，每提高一个档次每人每年增加补贴5元，最高补贴为160元”。　　对居民医保和新农合财政补助标准由2011年的200元提高到2015年的380元，增加180元，增长90%。　　上述两项基金年度财政补助额由2011年的6.58亿元增加到2015年的11.70亿元，增加5.12亿元，增长77.99%，5年间财政对此两项基金的补助总额达44.72亿元。　　（四）待遇支付水平逐年提高　　各项社保基金待遇支付水平逐年提高，社保基金的基础保障功能得以充分体现。自2005年以来，国家连续对企业职工养老保险待遇进行了十一次调整，2015年调待后全市养老金月人均待遇水平达到1,644元，比2005年首次调待时的月人均水平626元增长了162.62%，退休、退职人员的养老保险待遇水平大幅提高。城乡居民养老保险出口补助由实施时的每人每月55元提高到75元，进口补助也进行了增档提标财政补助由30~70元提高到40~160元。职工医保、居民医保和新农合封顶金额分别达到25万元、15万元和12万元，政策内报销比例分别达到85%、71%、78%。失业保险失业金从2011年的546元提高到2015年的966元（失业金发放标准按最低工资的70%计算），其他失业保险待遇也大幅提高。工伤保险各类工伤人员待遇支付水平大幅度提高，特别是工亡人员一次性抚恤补助标准由10年前的不足10万元提高到58万元。生育保险生育津贴计发标准大幅提高。　　（五）基金支撑保障能力强弱不一　　一方面是部分险种基金支付压力不断增加，基金结余支撑能力堪忧。一是部分险种基金当年收不抵支，出现不同程度的收支缺口。2015年全市企业职工养老保险基金当年缺口179,906万元。工伤保险基金中部分县（市、区）当年缺口51万元。生育保险基金中部分县（市、区）存在当年缺口222万元。机关事业养老保险基金中部分县（市、区）存在当年缺口462万元。二是部分险种基金期末累计结余偏低，静态可支撑月数低于12个月，存在支付风险。全市企业职工养老保险基金累计结余静态可支撑月数不足9个月。全市居民医保基金期末累计结余静态可支撑月数低于12个月。 　　另一方面是部分险种基金累计结余较大，保障功能有待进一步发挥。如：全市失业保险基金累计结余11.66亿元，按照2015年的基金支出规模，基金累计结余静态可支撑月数为66个月。对此情况，为了充分发挥失业保险基金的预防失业、促进就业功能，针对当前经济下行，企业困难的实际，2015年会同人社、发改等部门落实中央、省有关精神，研究制定了《关于失业保险支持企业稳定岗位的实施意见》，对符合条件的不裁员、少裁员的企业给予稳岗补贴。截至2015年底，全市共有471户企业申请失业保险稳岗补贴，从失业保险基金中共计支付稳岗补贴7,582.81万元，盘活了基金结余，发挥了资金使用绩效。　　（六）部分险种存在重复参保情况　　我市居民医保和新农合分属人社和卫计部门管理，管理体系独立，信息管理系统分割，信息资源缺乏共享机制。由于参保和报销信息不共享或报销票据的审查不到位，导致重复参保（特别是学生和农转非人员两个群体）、选择性享受，甚至重复享受待遇的情况时有发生，一定程度上造成了基金的少征、多发、浪费等问题。居民医保和新农合的重复参保还直接导致财政补助资金的重复补助，浪费财政资金加重财政负担。同时，社保经办机构有上级下达的扩面压力，为体现工作成绩，其主观上易对参保对象的资格审核不太严格，形成了基金管理的漏洞。　　（七）清欠化解任务艰巨　　在当前经济下行的大背景下，部分企业由于经营困难出现欠费或中断缴费的现象不可避免。据2015年度社保基金决算反映：2015年清理各项社保基金补缴以前年度欠费1.59亿元（其中企业职工养老保险1.44亿元），但新增欠费2.15亿元（其中企业职工养老保险2.05亿元），所以清欠化解任务艰巨。　　三、全市社保基金监督管理情况及应对措施　　近年来，德阳市财政以保障和改善民生为出发点，认真践行“理财为民、促进公平、厉行节约、持续发展”理念，积极协调和配合相关部门，不断创新和完善工作机制，强化和规范社保基金监管，认真研究制定每一项社保财政政策，审慎核拨每一笔社保基金支出，确保全市社保基金平稳安全运行和广大参保人员保险待遇的及时足额发放，有力维护了社会的和谐和稳定。　　（一）规范社保基金财务管理，保障基金安全有序运行　　财政对社保基金的监管的首要目标是确保社保基金的安全和完整，对社保基金实行规范化管理，是保障社保基金安全有序运行的前提。 　　一是规范基金账户开设，避免多头开户。严格按照财政部、劳社部《关于印发〈社会保险基金财务制度〉的通知》（财社字〔1999〕60号）和财政部《社会保障基金财政专户管理暂行办法》（财社字〔1999〕117号）规定，在国有商业银行开设社保基金收入户、支出户和财政专户，降低社保基金存储风险。按照财政部和省财政厅统一要求，市财政多次对所有社保基金账户进行了清理规范，目前，市级财政和社保经办机构在5家银行每家分别开设了一个收入户、支出户和财政专户。　　二是规范基金财政专户管理，确保专款专用。强化社保基金的收支预算管理和存储管理，市财政设立社保基金财政专户，将所有社保基金纳入财政国库集中统一核算，严格实行“收支两条线”管理，杜绝将社保基金挪用或用于周转，分账核算，确保基金专款专用。　　三是规范基金缴拨程序，保障基金安全运行。规范基金缴拨程序，是基金安全运行的根本保障。对社保基金收入：严格执行“收支两条线”管理，督促经办机构每月将基金收入户余额及时缴入财政专户，确保收入户月末余额为零，并定期或不定期对经办机构划款情况进行检查。对社保基金支出：按照“预算（计划）—申请—审核—报批—审批—拨付—代发”程序管理。即：实行经办机构请款制，先由社保经办机构申报，主管部门审核，财政部门根据经办机构和主管部门的申请及审核情况，严格按照社保资金拨付内控程序进行审批并对经办机构办理拨款手续，再由经办机构拨付开户银行支出户，开户银行及时代理发放给享受待遇个人。　　四是规范基金对账制度，确保基金账实一致。按照“管钱”、“管事”相分离的原则，明确划分财政部门、业务主管部门、各经办机构和金融机构职责，严格按国库集中支付管理的规定，建立财政、社保（卫计）和银行定期对账制度，每月定期按险种认真核对账户资金的收支结余情况，切实做到账账相符、账证相符、账实相符、账表相符，发现问题，及时纠正，数据一致后再进行账务处理，确保各项社保基金的安全完整。同时，建立定期与不定期检查制度，使财政监督工作贯穿资金使用全过程，真正做到资金由财政部门监督，主管部门管理，经办机构使用，防止基金被挤占和挪用。　　（二）创新预算编制方法，促进预算编制与执行有效衔接　　对社会保险基金实行预算管理，是实现全过程监管社保基金运行的有效手段。通过预算管理，可以提前做到“心中有数” ；可以增强基金筹集、运营和使用的计划性与约束力(不仅包括对经办机构，还包括对政府)；可以强化社保基金的管理和监督，保证社保基金的安全完整；可以提高社保基金运行效益，为社会保险制度可持续发展夯实基础。　　为此，要注重社保基金预算编报质量。坚持政策与实际并重的原则，不断探索、研究和创新社保基金预算编制方法，严把政策关、审核关、程序关，力求实现精细、精确编审。同时，按照“预算与执行并重、投入与绩效并重”的观念，综合分析参保人员、政策变动因素，科学预测社保基金中长期收支趋势，认真编制社保基金年度预算和三年滚动预算。在真实反映社保基金运行情况的基础上，提高社保基金预算编制的科学性和准确性，增强社保基金预算的计划性和约束力，促进预算编制与预算执行的有效衔接，切实发挥预算在社会保险基金管理中的重要作用。　　（三）提高基金统筹级次，增强风险防范能力　　从2005年起，我市相继对企业职工养老保险（2005年）、工伤保险（2009年）、生育保险（2009年）、失业保险（2011年）、职工医保（2011年）和居民医保（2011年）5项基金实行市级统筹（企业职工基本养老保险2010年实行省调剂金统筹模式），在全市范围内实现缴费标准、待遇水平、基金管理、数据信息和经办模式的统一。全市社保基金统一纳入市级社保基金财政专户管理，具体业务由各级经办机构承办，形成相互监督、相互制约、相互协作的工作机制，在一定程度上遏制了重复参保问题的发生，增强了基金的抗风险能力。但目前，我市的城乡居民养老保险和新农合实行的是县级统筹，职工医保和居民医保实行市级调剂金制度。以上基金虽然实现了政策统一，基金仍由各县（市、区）分别管理和运行，未实现真正意义上的统收统支的市级统筹，基金的共济能力较弱、抵御风险的能力较差。　　（四）加大清欠力度，严格控制新增欠费　　虽然在当前经济下行的大背景下，部分企业由于经营困难出现欠费或中断缴费的现象不可避免，但按照新《社保法》规定和社保基金特别是养老保险基金收支压力的实际，各级人社、财政部门进一步加强征缴管理，加大清欠力度，严格控制新增欠费。对困难企业落实相关缓缴政策，支持其度过难关；对正常经营企业，做到应收尽收，一方面体现企业的社会责任，另一方面保障企业职工的合法权益。　　（五）多措施最大限度实现社保基金保值增值　　一是科学合理安排基金存款结构。会同人社部门认真测算社保基金收支预算，在当前国家没有发行新的社保基金定向国债的情况下，按照地方权限将增值方式主要放在定期存款渠道上。在统筹考虑基金未来可能的支出需要基础上，按1年、3年、5年的期限长短搭配，实现基金增值的最大化。 　　二是建立社保基金周转金定期核定制度。会同市人社部门制定了切合实际的、可操作性强的社保基金周转金测算办法，科学合理地对社保基金周转金进行测算，在按规定给经办机构留足2个月的支付费用并确保基金发放和安全的前提下，将更多的社保基金沉淀部分纳入增值计划，及时转存定期或购买国债。　　三是资金调度坚持损失最小原则。如遇基金重大支付事项，活期存款不足以支付需提前解除定期存款时，按收益损失最小原则转存活期。　　四是逗硬执行国家对社保基金实行优惠利率的政策。积极与开户银行协商，落实对社保基金财政专户存款、经办机构收支账户存款按政策分险种实行3个月优惠利率计息政策。市本级社保基金财政专户的所有资金各开户行都执行了优惠利率计息政策。　　四、几点建议　　（一）完善社保基金保值增值制度，拓宽基金保值增值渠道,提高基金收益率　　当前，我国社保体系建设正处于攻坚期，在未来经济发展不确定性增加、人口老龄化高峰即将来临的背景下，如何确保社保基金保值增值和完善社保基金保值增值机制尤显刻不容缓。按照财政部《社会保险基金财务制度》规定，社保基金只能“用于购买国家债券或转存定期存款”，在当前国家没有发行新的社保基金定向国债的情况下，社保基金保值增值渠道更是单一；此外，养老保险待遇连续11年的调整，在缴费收入确定的情况下，更显基金保值增值的迫切性和重要性。为此建议：　　一是恢复发行适合社保基金购买的政府定向特种国债，且票面利率应高于同期银行定期存款利率。　　二是建立与CPI指数挂钩联动的社保基金存款利率浮动机制和利率竞争机制，及时根据CPI指数变动对社保基金银行存款优惠利率予以调整，规避物价上涨导致的存款贬值风险，维护基金利益。　　（二）进一步加强医疗保险监管工作特别是“两定”机构的监管力度，降低基金运营风险　　一是针对当前医疗机构过度医疗（包括诱导住院、人为延长住院时间、小病大治等现象）、违规收费等较为普遍的实际（特别是大病保险制度实施后，更加刺激过度医疗行为），建议人社、卫计、发改等部门结合公立医院改革，制定或进一步完善对医疗机构过度医疗、违规收费等行为的有效监管措施，避免医疗机构因逐利或医患之间达成共识合谋将基金当作“唐僧肉” 侵蚀医保基金。人社和卫计部门要充分利用大病保险承保商业保险公司的人员和技术力量等优势，整合医疗保险监管力量，多管齐下遏制过度医疗行为，提高基金的使用绩效（包括基金的救助救济功能和社会功能效益）。加强基金监管，另一个角度也是降低财政风险，因为基金入不敷出时终将还是财政兜底，所以加强基金支出前端的控制显得尤为重要。　　二是加强对定点医院和定点药店的监督检查，充分发挥社会监督力量，积极创建医保监管应用软件和信息平台进行实时监控，多措并举，控制医疗费用的非正常增长，提高医保监管的针对性和监管效率。　　（三）充分发挥信息系统功能和作用　　社保基金监管中，由于无信息或信息不对称及信息不共享等原因，造成重复参保或不合规享受待遇等情况发生。近年来，各级财政对政府信息系统建设投入不少，其中仅人社系统的“金保工程”市级财政就投入了3000多万元（此还不包括大社保概念的信息化建设投入）。建议一方面各级社保管理部门和经办机构充分发挥现有信息系统的功能和作用，将相关信息应用到基金管理过程中去，提高基金管理质量和效率。另一方面从政府层面出台政策制度，打破部门间信息资源封闭的现状，盘活整合现有信息资源系统，真正实现信息资源的共享。如：由相关部门（如政府办的“信息中心”或“云数据中心”之类机构）牵头建立政府级别“信息资源数据库”，数据库以辖区内居民基本信息为核心，各有关部门（如人社、民政、公安、税务、工商、住建、公积金等）应定期上报和适时更新数据，通过分级、分类授权供相关部门、单位和个人对权限范围内信息的查询使用。避免和减少社会保险管理部门因与外部有关信息系统不衔接、信息资源不共享，而导致重复参保、违规参保、违规发放等问题不能及时发现和纠正情况的发生。　　【课题组组长：刘龙春　　　课题组副组长：杜习瑛　　　课题组成员：张辉林（执笔）　许香军　刘斌　杨振华　　　　李定远】