划拨国有股充实社保基金的几个问题

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1、划拨国有股充实社保基金的几个问题【原文出处】经济学动态【原刊地名】京【原刊期号】200407【分类号】F63【分类名】投资与证券【复印期号】200410【作者】王延中/胡继晔【作者简介】作者单位：中国社会科学院科研局；中国社会科学院研究生院证券市场    社保基金缺口已经成为影响养老保险制度良性运行的最突出问题。作为社会保障体系的重要组成部分，我国养老保险制度改革从20世纪80年代开始起步，经过十几年的努力，初步建立了“社会统筹与个人账户”相结合的部分积累式养老保险制度。多年来的实践表明，统账结合的

2、养老保险制度为我国的经济发展和社会稳定发挥重要的保障作用，但只是在养老保险制度改革初期，由于退休人员数量少，收缴情况较好，基金运行正常，较好地实现了当初确定的“部分积累”的预期目标。随着国有企业改革的不断深化，养老保险制度收支状况每况愈下，基金缺口在全国已具有普遍性。由于养老保险基金缺口情况日趋严重，原先的基金积累迅速减少，按照目前的速度，将会在短期内全部用完。这样，不仅养老保险制度改革的目标之一“部分积累”将名存实亡，而且政府将会长期背上沉重的财政支付负担。由于基金积累主要来自个人账户，积累的耗尽

3、，意味着职工个人账户上只有记账金额而无实际资金，形成“空账”。值得关注的是，养老保险基金的缺口将随着我国人口老龄化的加剧而日趋严重。    我国统账结合制度虽然借用了部分积累模式，但由于在制度设计上回避了转制成本问题，实际管理和运行积累模式有着本质区别，实质仍然是现收现付模式。因此，政府应当明确社保基金缺口的弥补是政府的责任，不能回避对老职工养老金权益的偿还问题。国有资产是过去长期实行低工资、低消费、高积累政策条件下形成的，其中，主要是老职工过去劳动贡献的积累。他们在养老金账户中的“空账”应当得到补

4、偿。现在变现一部分国有资产用于社会保障支出，解决历史遗留的隐性负债问题完全是合情合理的。正是那些现在退休或者面临退休而无法缴纳社会保障费的一部分职工在我国社保体系尚未建立时创造的国有资产财富，现在将之变现，用于社保支出，是一个负责任的政府对于社会保障隐性债务进行弥补的必然选择。    　　　　一、划拨国有股充实社保基金的必要性和紧迫性    确立合理的社会保障基金筹资模式是社会保障体系构建中的核心问题。通过各种渠道筹集社会保障基金，做实个人账户是统账结合制度的基础，也是社会保障基金保值增值的关键。个

5、人账户的“空账”被认为是转轨成本，在制度经济学来看是制度变迁的成本，属于显性化了的隐性债务。在世界范围内制度转轨的成本都是由政府来承担，而不是让企业和个人承担的。只有填平个人账户的“空账”，解决历史遗留下来的隐性负债问题，才能实现社会保障制度改革的顺利进行。否则，就体现不出新制度模式的科学性和完善性；统账结合的制度就形同虚设，必将逐步蜕变为现收现付制度，改革的成果将荡然无存。    2000年全国社会保障基金理事会正式成立，标志着国家在社会保障制度建设的基础上开始进入社会保障基金的实质性运作、实施阶

6、段。从全国社会保障基金的资金来源看，它由中央财政拨入资金、国有股减持和股权划拨资产、经国务院批准以其他方式筹集的资金及投资收益所形成，作为中央政府掌握的基金，全国社会保障基金是稳定中长期国家财政状况、确保社会保障体系的可持续性，从而保证各项改革开放措施顺利进行的重要物质保证，可以说，社保基金成立的主要目的是为填补社保资金缺口而建立一个后备基金，也可以认为是国家财政的战略储备基金。    从全国社保基金理事会成立的时机来看，政府希望能够主要通过减持国有股来充实社保基金，弥补过去的社会保障欠账。在理事会

7、成立后不久，2001年6月12日，国务院颁布了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，主要希望通过在首发（IPO）和增发股票时减持变现10％的国有股，来解决社保基金的缺口问题。由于资本市场存在诸多问题的综合影响，这种减持方法从开始实施到2001年10月22日宣布暂停，实际仅试行不到4个月，划拨到全国社保基金理事会的国有股减持资金仅20多亿元。尽管这是一次不完全成功的尝试，但通过资本市场变现国有股股权来补充社保基金缺口的思路没有错，具体方法需要进一步探讨。2002年6月23日，国务院决定：除企业海

8、外发行上市外，对国内上市公司停止执行减持办法，同时指出：为了增强全国社会保障基金的实力，除继续采取国家财政增加拨款等方式外，研究把部分国有股划拨给全国社会保障基金。这说明，政府已经意识到：尽管利用减持国有股充实社保基金经过实践未获成功，但划拨国有股补充社保基金仍然是非常必要的，国务院的决定为划拨国有股补充社保基金扫清了政策上的障碍。    自国务院划拨国有股补充社保基金的决定出台以来，一直没有具体的可操作性措施，全国社保基金理事会期盼的国有股股权也一直未到位，但财政部