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1、中国经济时报/2003年/05月/09日/划拨国有股充实社保基金的理由和方法胡继晔内容提要:2001年6月12日,国务院颁布了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》。一年后的2002年6月23日,国务院决定,除企业海外发行上市外,对国内上市公司停止执行减持办法,同时,研究把部分国有股划拨给全国社会保障基金。该决定出台以来一直没有国有股划拨的具体措施,但财政部对国有股股权转让的审批却重新启动。上市公司的国有股权量大面广,如果操作不当,可能带来国有资产的流失或给上市公司治理带来新的难题。为了更有利于提高上市公司重组的绩效,提高国有股转让的收益和规范程度,确保国有产权的改革与保值增
2、值两不误,中央政府应该确定国有资产的控制范围,加快研究制定国有股转让的规则和程序,使之具有竞争性和公开性,要统一制定国有股转让收入的使用方法。与此同时应尽快开始进行划拨国有股权充实社会保障基金的工作,否则可用于充实社保基金的国有股资源将很快流失,社会保障缺口弥补更加困难。为何要划拨国有股充实社会保障基金中国政府一直未明确的社会保障债务按照世界银行的测算为1.92万亿,据测算,在投资回报率4%的情况下高达10.8万亿元,与全部的国有资产数量相当;即使在投资回报率高达8%的情况下也将有3.7万亿元。2000年筹建成立的全国社会保障基金理事会,作为中央政府掌握的社会保障基金,是稳定中长
3、期国家财政状况、确保社会保障体系的可持续性,从而保证各项改革开放措施顺利进行的重要物质保证。全国社会保障基金理事会所管理的资产系中央政府专门用于社会保障支出的补充、调剂基金,应当具有弥补社会保障债务的功能和“蓄水池”作用。研究表明:中国在今后养老金改革和维持失业保险体系的财政成本(即弥补社保缺口所需的补贴)会逐步上升,2010年前后达到GDP的0.6%-0.7%,此后40年内逐步下降至0.3%。如果2015至2050年间的社会保障缺口完全由全国社会保障基金理事会所管理的基金支付,需要该基金在今后15年左右的时间内积累起大约相当于GDP总额18.4%的资金,这就要求该基金在基本不发
4、生支出的情况下,每年平均积累GDP的1.2%。按照2002年GDP大约10万亿计算,年积累应当在1200亿以上。为保证该基金能在一定程度上缓解中长期财政和社保压力,应该尽最大可能以明确的现金或者股权收入形式来保证资金来源。变现一部分国有资产用于社会保障支出完全是合情合理的。由于中国长期实行低工资制度,劳动者在得到工资之前已经扣除了隐性的社会保障资金,他们在过去对社会积累所做的贡献并未折算成社会保障供款,国家过去把本应用于职工养老和医疗保障的资金先用来投资,形成了国有资产的一部分。这部分资产看起来是国有资产,但实际上国家并不能使用这部分资产的收益。现在将这部分资产变现,用于社保支出
5、,是一个负责任的政府对于社会保障隐性债务进行弥补的必然选择。早在1990年代初,中国经济体制改革总体设计课题组就提出了在大中型国有企业的公司化改©1994-2010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.http://www.cnki.net制过程中推进社会保障制度改革的设想,核心内容就是设立社会保障基金等法人持股机构,明确折算出社会保障制度建立以前的“老人”和“中人”应得的养老、医疗保险金的数额,把与之对应的资产从企业资产中扣除出来,归属社会保障基金持股机构。在一级持股机构建立退休基金和医疗
6、保健基金;当二级持股机构出价购买国有企业时,也必须估价其退休金、医疗费用等负担,把它估算到自己的出价中去。这样,在国有产权转移到二级持股机构的手中的同时,企业现有职工拥有的社会保障权益就可以通过二级持股机构转移到一级持股机构中所设立的退休基金、医疗保健基金去。这一做法涉及到对原有的国有产权关系的重组和一种新的所有权关系的形成,新的社会保障基金所代表的所有权是不同于以往的所有制概念的。一方面,它具有明确的产权关系,是直接由具体的退休人员委托社会保障基金代为管理的。从这一角度看,它没有全民所有制企业那种缺乏明晰产权的缺点,而是更接近于私有产权。另一方面,退休基金又确实具有公众所有的性
7、质,其资本来自于某一大范围的参加供款的公众,是一种更接近于理想的准公有制形式。上述改革设想在此后国家的社会保障制度改革政策中并没有明确、具体地实施,部分原因可能是因为怕涉及“私有化”的雷区,但更多原因可能是因为无法具体确定资产数量,从而缺乏可操作性。即使在今天,变现部分国有资产充实社会保障基金比较难操作的仍然是非上市公司中的国有资产,因为非上市国有公司在资产变现过程中涉及的因素太多,首先是产权划分是否清晰,其次国有资产在评估、转让过程中的价格是否合理,转让是否遵从“公开、公正、公
