论行政相对人知情权的法律保障及其限制

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1、论行政相对人知情权的法律保障及其限制内容摘要：我国行政行为中行政相对人知情权的法律保障尚存在许多不足。因此需要更加重视行政行为中行政相对人知情权的制度保障，具体体现在行政行为过程外的信息公开制度，过程内的阅览卷宗制度、听证制度、告知、教示与说明理由制度。关键词：行政相对人；知情权；法律保障；法律限制公民知情权作为一项重要的宪法权利已逐渐为人们所了解，政府信息公开更是社会各界关注的中心，并且其立法问题也开始受到重视。目前行政法学界主要从信息公开这一点出发，探讨行政相对人的信息权利和行政主体的信息义务。而笔者认为，行政相对人的知情权应当覆盖更广的

2、范围，并获得更多形式的法律制度保障。一、行政相对人知情权概说知情权（righttoknoentofreason），意即行政主体在做出对公民个人权利或财产有不利影响的决定时，应及时通知当事人，必须听取当事人的意见，给当事人充分称述自己立场和观点的机会，并使当事人获知做出该决定的理由。[12]可见行政听证制度提供了一个行政主体与相对人之间进行信息交流的渠道，使得相对人广义上的知情权（寻求、接受和传递信息的权利）得到了保障。具体而言，听证制度可划分为正式听证和非正式听证。正式听证，又称“审判型听证”（trial—typehearings），它是一种

3、正式程序（formalprocedures），意指“行政机关在制定法规时和做出行政决定时，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听证记录做出决定的程序。”非正式听证，又称“咨询型听证”（reference—typehearings），它是一种非正式行政程序（informalprocedures），是指“行政机关在制定法规或做出行政裁决时，只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参考，行政机关无须基于记录做出决定的程序”。[13]在实证法上，如我国《行政处罚法》就明确规定，行政主体的案件调查人员应当在听

4、证会上公开所掌握的确认的违法行为的证据，并应当说明给予行政处罚的理由和依据，使当事人事先知晓行政主体将要作的行政处罚决定的全部内容，以便让其充分行使陈述权、质证权和申辩权；此法还规定，除了涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，听证要公开举行，即使与行政处罚案件没有利害关系的其他群众，也可参加听证会。这些都是为了保障行政相对人的知情权的具体实现。（三）告知与教示制度告知与教示都有广义说与狭义说之分。告知制度广义说认为告知包括的行政事项主要有：1、拟订行政行为的依据；2、陈述意见的机会；3、行政救济的途径和期限。[14]此说实际上是包含了狭义的教示

5、制度。另一方面，教示制度广义说认为教示制度是指行政主体在进行某项行政行为之前、之中、之后对行政相对人享有哪些利、应承担哪些义务，如何行使有关权利、履行有关义务以及其他有关事项，负有的以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务，若行政主体未履行该项义务而导致相对人因丧失权利或未履行有关义务而遭受损害，则应承担相应法律责任的程序制度。[15]笔者认为，以上这两种广义说由于其范围过于宽泛，均会造成告知制度与教示制度的理论混淆，其结果是反而不利于这两项程序制度在我国建立和完善。因此笔者以为，对告知与教示宜作严格意义上的界定，即采用较为狭义的解释。具体

6、如下：行政行为的告知，是指行政主体在行使行政职权过程中，将行政行为通过法定程序向行政相对人公开展示，以使行政相对人知悉该行政行为的一种程序性法律行为。[16]行政行为的告知对行政主体来说是一项法定职责，对相对人来说是一项获知行政行为内容的法定权利。因此如果行政主体不履行该法定职责时，相对人拥有启动有关法律程序，要求行政主体履行告知义务或者要求复议机关或司法机关予以救济的权利，即请求权。可见告知仅是一种使相对人了解行政行为内容，并依法律法规进一步告知做出该行政行为的理由的制度。教示是指由行政主体就行政程序所涉事项，向行政相对人做出辅导的方式、步

7、骤等所构成的一项法律制度。[17]它具有如下几项特征：1、服务性。教示是具体化的服务性程序制度，它促使行政主体给予行政相对人程序知识方面的帮助，减少程序违反或其他失误而导致的不利后果。2、过程性。教示贯穿于行政全过程：程序之始，教示的运用使行政相对人增强对行政主体及自己行为的预见性以便及时做出有利于自己的行为或计划；程序之中，行政主体主动或就相对人咨询为其提供解释、说明；程序之末，通过教示使相对人了解法律救济途径。3、个案性。教示是在个案性的行政行为之中进行，所处程序的特定性与教示对象的有限性使教示制度具有鲜明的个案性特征。笔者认为告知制度与

8、教示制度之间有以下几项区别：1、从思想基础看，告知制度是传统行政即有的要求，而教示制度是服务理念日浓的现代行政的体现；2、从形式来看，告知制度侧重于单方向的信息传递