论中国食品安全监管体制的修正

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1、论中国食品安全监管体制的修正【摘要】《食品安全法》的出台，使我国食品安全监管体制有了明显发展，但基于各种客观原因，这一新的体制仍存在着许多操作上的问题。以公共选择、行政契约、产品特征等学术观点作为修正食品安全监管体制的理论基础，则可筛选出部分事务向社会主体转移，行政机关只作为后盾和保障力量，以社会公权力和国家行政权力的合力，迫使经营者形成自觉自律的从业习惯；再辅以“按环节监管向按品种监管转变”，可以进一步理顺食品安全监管体制，打造安全的食品环境。【关键词】《食品安全法》；食品安全；监管体制；行政契约2009年2月28日，第十一届全国人民代

2、表大会常务委员会第七次会议审议通过了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》），这五年磨出的“一剑”，回应了公众对食品安全的殷切期望，也引起了各界的高度关注。笔者仅从《食品安全法》的一个角度——监管体制出发，进行分析与讨论。一、《食品安全法》的监管体制设计《食品安全法》重新梳理了我国的食品安全监管体制，确定由国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照《食品安全法》和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理；同时，在中央层面，国务院设立了食品

3、安全委员会，在地方层面，各级人民政府承担了组织协调工作；在行政监管系统之外，还要求食品行业协会应当加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，要求新闻媒体开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，对违反《食品安全法》的行为进行舆论监督，并鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作，赋予任何组织或者个人举报权。与原有状态比较，这一监管体制有了长足发展。一方面，《食品安全法》高度重视了各监管部门之间的协调工作。设立食品安全委员会，强调地方各级人民政府的综合职责，正是为了解决各具体监管

4、部门之间的权力交叉、权力空白问题。食品药品监督管理部门作为与其他监管主体平行的机关，在我国的行政体制下很难实际起到综合监督和组织协调的作用，由国务院直接设立食品安全委员会则可以解决这一行政组织法的问题；质量监督、工商管理等部门属于省以下垂直管理的体系，与地方政府的配合较易出现矛盾，《食品安全法》要求“上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作”，正是为了防止地方政府无法调动各职能部门的力量，延误食品安全问题的处理。协调工作的完善，可以明显降低监管力量内部的摩擦力。另一方

5、面，《食品安全法》构筑了专门监管——综合协调——社会监督三道防线，在日常监管上由各职能部门负责，出现冲突或疑问时由综合协调部门处理。同时，行政系统之外的组织和个人随时可以发挥自己的优势和特长，为行政权力查漏补缺。这三道防线分工配合，打造“无缝监管”的食品安全体制。但是，对《食品安全法》进行仔细研究后，我们可以发现，整个监管体制仍然是以行政权力作为主体；起实质保障作用的，仍然是行政处罚与行政强制措施。《食品安全法》共分十章，除最后一章“附则”之外，每一章的内容都主要围绕行政主体展开：第一章确定了监管体制，分配了各监管部门的权力与义务；第二章

6、的规定使国务院卫生行政部门成为食品安全风险监测和评估的主导和支配力量；第三章赋予国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门食品安全标准的制定权；第四章的内容是由国务院卫生行政部门、县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门来建立与实施食品安全领域的许可制度；第五章要求县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门借助食品检验机构的力量对食品进行抽样检验，而食品检验机构须按照国家有关认证认可的规定取得行政部门的资质认定；第六章主要规定了国家出入境检验检疫部门对食品进出口的监管职责；第七章建构了食品安全事故处置制度，协调了各有关行

7、政部门的处理流程；第八章强调了各级地方人民政府、各监管部门的监督管理权限；第九章以大量的篇幅详细地规定了各类行政处罚与行政处分的适用。社会力量的监管在《食品安全法》中仍然处于从属地位，其作用能否发挥，能够发挥多少，很大程度上取决于行政机关的明令或者引导。这种监管体制的设计，一方面，呼应了社会公众对政府部门的诉求，体现了国家对食品安全的高度重视，另一方面，也在一定程度上保持了原有的监管状态，不致产生较大的权力调整或动荡，应当说是深思熟虑之后的选择，但就可操作性来说，它却还存在着一定的可探讨余地。举例而言，根据草案审议过程中全国人大法律委员会

8、副主任委员刘锡荣的介绍，国务院设立食品安全委员会目的是作为高层次的议事协调机构，协调、指导食品安全监管工作，但在正式条文中，并没有明确显示这一机构的法律地位，只表述为“其工作职责由国务院规定”