论“依法治国”的宪法效力——兼谈“依法治国”宪法规范的界定

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1、论“依法治国”的宪法效力——兼谈“依法治国”宪法规范的界定【内容提要】依法治国不是政治口号，是重要的宪法规范；依法治国的权力主体是人民，义务主体是政府；依法治国具有道德上的正当性和政治上的合理性；依法治国植根于社会的客观实际；依法治国有特定的对象、时间和空间效力；反对把依法治国庸俗化。【关键词】依法治国/宪法效力/宪法规范/界定【正文】党的十五大报告把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为领导人民治理国家的基本方略加以确认，标志着其领导方式、执政方式和治国方式的重大进步。1999年3月15日，第九届全国人民代表

2、大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，把“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法第五条。自此，“依法治国”不仅是一个重要的政治规范，而且上升为重要的宪法规范。这一转变的核心是，“依法治国”不仅具有政治上的约束力，同时还具有了宪法上的效力。质言之，不“依法治国”既同党的方针、政策背道而驰，更是违背宪法的行为，必须承担违宪责任。正如江泽民同志所言：“违宪是最严重的违法。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。”“依法治国”写入宪法，融入现有的规范体系，获致了最高的法律效力。然而，其

3、规范的性质和范围怎样，它为何拥有应然的法律效力，其形式法律效力的内容又是什么？这些重大的法律问题需要我们追问、探析。本文拟从逻辑的、哲学的、实证的角度，解构“依法治国”这一宪法修正案的内涵，考查“依法治国”这一治国方略的源流，辩析“依法治国”这一命题的误区，进而为这一宪法规范的实施提供理论准备。一、依法治国”宪法规范的界定对于“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”这一新入宪条款，我们首先面临定性上的两个问题：第一，它是一个完整的宪法规范吗？即它具有构成一个宪法规范的基本要素（假定、处理和制裁）吗？

4、（注：关于宪法规范的构成要素，学者有不同理解，尤其对于制裁是不是构成宪法规范的必要要素及制裁要素是否在宪法典中存在，有诸多争议。但对于假定处理两要素是宪法规范的构成要素却为多数学者所认同。本文的思路是暂时撇开有争议的制裁要素的探讨，而以其它的两要素作为定性的突破口。）第二，如它是的话，那么又是一个什么样的宪法规范，权利性规范或是义务性规范？在回答上述问题之前，我们不妨对这一宪法修正案的命题作些分析。“实行依法治国”和“建设社会主义法治国家”语义和逻辑上的主语与作为规范层面权利义务的主体是相同的，它们是一种递进关

5、系，即“建设社会主义法治国家”是进一步说明“依法治国”的发展方向和目标的，，另外值得注意的是，“中华人民共和国”在这里可能作广义的理解，或指国家、或指政府、或指人民、或指公民，主要原因是这一条款原则性甚强，涵义丰富，加之修宪技术的原因，对入宪的条款基本沿用了其作为政治规范时的表述，而作为严格意义的法律规范的要求则反映不够，从而造成其法律规范上的意义不明晰。因此，界定该条款是否为宪法规范关键在于明确“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的权利或义务的主体是什么。一般来说，宪法规范调整的社会关系即宪法关系的主体是国

6、家、政府（国家机关）、人民和公民。首先看看“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的权利或义务主体是国家的情形。也许有人会说，条文中不是已经很明确地指出“中华人民共和国实行依法治国”吗，国家作为主体当是不争之论。对此我们提出以下疑义：第一，如承认国家作为主体，则意味着“国家实行依法治国，建设……国家”，逻辑上同位反复，不严密。第二，如承认国家作为主体，即赋予其“依法治国”的权利和义务，然而国家作为一抽象政治实体，一般在法律上只承担国际法上的责任，如剥夺国家“依法治国”的权利或国家作为义务主体而不履行宪法上的义务，

7、其宪法上的责任无法得到落实。第三，从宪政的角度来说，宪法的基本功能是保障公民权利和限制与规范政府权力，宪法中关于国家的权利与义务的实现是由政府（国家机关）加以落实和承担。我国宪法中很多相关条文中行文上使用“国家”，但实际意义上的权利义务指向的是政府（国家机关）。比如，第五条，“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，第七条，“国家保障国有经济的巩固和发展。”；第十九条，“国家推广全国通用的普通话”；第二十五条，“国家推行计划生育”，等等。（注：这种情形多见于宪法总纲的有关规定之中：对“国家”在相关条文中的涵义可参阅

8、全国人大常委会办公厅研究室政治组编著：《中国宪法精释》，中国民主法制出版社，1996年版。）因此，我们不能因为“中华人民共和国”在条文中是行文和语言上的主语，就认定它也必然是“依法治国”的主体，是“依法治国”权利义务的承担者。“中华人民共和国”是指“中华人民共和国公民”吗？这显然不妥，因为公民一般是指个体的概念，而“依法治国”是一治国方略，是国家整体的发展方向，它要求与之相配的是一群体