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1、浅论管理层问责:后国企改革时代的新课题的论文 摘 要:改革开放以来,我国国企改革取得了令人瞩目的成就,但仍未能从根本上革除国企绩效低下、“所有者缺位”、“内部人控制”等弊端。在依次经历扩大企业自主权、从经营权向所有权过渡、推进建立现代企业制度和深化国家控股股份公司(特别是上市公司)内部改革等四个阶段之后,我国已进入到“后国企改革时代”。从委托代理的视角来看,产权制度改革后的国企仍然存在多级委托代理关系,这是单纯的产权制度改革并不能解决国企顽疾的症结之所在。在“后国企改革时代”要根除国企诸多弊病,必须从深层次推动国企改革,重点
2、是加强对管理层的约束和监管,切实建立和完善有效的管理层问责机制。 关键词:国企改革;后国企改革时代;管理层问责;委托代理理论 一、引言 改革开放30多年的历程表明,国企改革始终是我国经济改革的中心环节,事关改革成败的大局。毋庸置疑,经过30多年的探索实践,国企改革取得了令人瞩目的成就,基本建立了现代企业制度和以国有资产管理委员会(以下简称“国资委”)代为履行出资者职能的出资人制度,国企的盈利能力和竞争力都有了很大的提高。但是,国企还只是完成了形式上的改革,并没有从实质上解决国企的所有者缺位、法人治理结构不合
3、理、绩效低下等问题。出资人制度仍然是一种多级委托代理链条,在这种多级委托代理条件下,国企依然任重道远:(1)所有者的缺位问题依然未能得到有效解决,只不过是从过去的由各个部委、省市等分散代理行使职能变为集中由“国资委”一家来代理行使职能而已;(2)国企虽然建立了以公司制为主体的现代企业制度,但并没有形成现代公司治理结构下的议事规则、人事任免和重大事项集体决策的机制,还是人治;(3)如王少安(2007)所言,近年来国企经营状况的好转、利润规模的快速增长也主要是因为“它们处于垄断地位,‘好赚钱’”。. 上述国企改革的四个阶段是层层
4、推进的。可以说,后一阶段的改革既是在前一改革基础上的进一步深化,更是为了克服前一改革阶段存在的问题和不足而采取的新举措。经过上述四个阶段的改革,国企的组织形式已基本改造成为股份公司占主导的公司制。但是国企改革并非“一股就灵”,从表l 在国企产权制度改革之前,由于长期的计划体制形成了政企不分、多头管理、权责不清、条块分割、效率低下等弊端,国企的委托代理关系模糊不清。一方面,政府通过高度集中的计划体系控制生产资料和产成品的流通;另一方面,企业是政府部门的“附属”、“生产车间”,完全没有生产经营的自主权。这种高度集中、政企合一的体
5、制在我国基础薄弱、内贫外患的情况下为迅速建立起比较完备的工业体系发挥了重要作用。随之带来的弊端则是,国有企业的使用权(即决策权)在政府手中,形成政企不分的传统;企业负责人作为政府派出的官员,只对政府负责,企业负责人作为企业的决策者有权作出决策,但并不从正确决策中获得利益,也不承担错误决策的责任。经营者缺乏积极性,由此造成国有企业的效率低下。虽然四、国企管理层问责制构建的思路 问责制导源于法学。在法理的基本理念中,法治社会必然是责任社会,任何人必须有对自己的行为负责的“自然正义”准则。《法国民法典》1382条集中表达为过
6、失责任——“任何行为使他人受损害时,因自己的过失而致使行为发生之人对该他人负赔偿的责任”。制度经济学也认为,在任何一项制度中,都有相应的惩罚机制。从组织学的角度看,所谓“问责制”是指这样一种制度:首先,在组织的规则中,有一个事先设计好的汇报体系和程序,通常是在一个多级的委托代理链条中,由低级向更高一级定期汇报情况;其次,责任追究制度,如果上级领导的下级出现责任事件,或其所管辖的单位出现重大责任事故,并造成一定负面影响,组织不仅要对直接行为人、单位按照事先约定的规则追究责任,而且还要求其上级领导本人对相关事宜进行解释、剖析,就
7、自己在其中有无责任、什么责任、责任大小等问题向更高一级组织进行说明,组织并据此作出相应的处理。 在公司制下,由股东大会选举和任命产生的董事会必须对股东负责。他们必须为经营决策等行为负责并承担责任。问责是由授权产生的——股东大会给董事会授权,董事会给管理层授权,管理层对股东及其董事会负责,董事会则是通过管理层对股东负责。所以,问责制度的全部正当性是基于“权为股东所授”,“责因拥权而担”。正因如此,管理层有责任首先向股东报告他们的决策行为和经营情况,股东有权利要求制裁那些渎职的管理者(包括董事)。这是公司制的一个重要环节。随着
8、科学发展观的落实,管理层(董事)①问责已经成为我国经济社会生活中一个十分引人注目的新现象(朱羿锟。2008)。怛如何将对国企管理层的问责落到实处则既是一个十分迫切的问题,也是一个难点问题。对此,我们认为应从以下几方面着手建立完善管理层问责机制。 (一)建立完善国企管理层问责的法制体系
