行政许可：技术支持与归责制度的创新

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1、行政许可：技术支持与归责制度的创新【摘要】行政许可是一种涉及知识性、规范性、专业性、政策性的综合性行政活动，技术规范、技术标准在许可决定作出过程中已经开始扮演着重要角色。对于掌握技术规范、标准的专业技术组织而言，其与行政许可机关的关系，法律地位、法律责任的归属不仅会影响到行政许可本身的公平正当，而且会对正确认识市场、社会、政府之间的关系具有重要借鉴意义。【关键词】行政许可技术支持归责行政许可是一种涉及知识性、规范性、专业性、政策性的综合性行政活动。行政许可机关在作出许可决定时所面临的问题已不仅仅局限于单纯

2、的法律规范本身，更多的却是在专业、政策、科学技术领域中左右逢源。那么这种带有专业性知识倾向所带来的影响会在多大程度上左右行政许可决定的作出呢？专业技术规范、技术标准在行政许可的运作过程中又扮演着什么样的角色呢？对行政许可的作出又会有什么样的法律后果？本文以许可法的相关规定为分析样本，试作一探对，以起引玉之效。　一、行政许可与技术支持　2004年7月1日施行的我国《行政许可法》是一部具有里程碑意义的法律，其创新之处就在于法律在调节国家、社会和市场三者之间明确了界限与方向。同时其亮点不限于此，该法对于行政许可

3、与专业技术规范、技术标准之间的关系及其运用也作出了导向性规定。在《行政许可法》第12条中规定可以设定行政许可事项就包括直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施产品、物品，需要按技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。　技术标准是指重复性的技术事项在一定范围内的统一规定。是基于标准化领域中需要协调统一的技术事项才制定的，它是从事生产、建设及商品流通的一种必须要符合要求的门槛以及共同遵守的技术依据。其作用在于为技术要达到的水平划定了一条钱，识有符合此钱才是合格的生产技术。

4、　技术规范是指规定人们支配和使用自然力、劳动工具、劳动对象的行为准则。[1]技木规范是从人与自然的关系方面调整人类行为的具有相对普适性和稳定性的指示系统，是与社会规范既有本质区别又相互联系的另一关规范。[2]凡有产品生产和使用的单位或场所，都可按需要制定技术标准、技术规范，依据自然科学和自然法则来规范人们的技术行为。有些技术规范如不被遵守，就可能引起伤亡事故，导致效率低下，危及生产和交通秩序，或直接与他人的生命财产攸关，社会需要强制人们遵守，并将它们变为劳动纪律、行政命令或法规，它们就成为社会规范。[3]

5、这种社会规范就是具有技术性和强制力双重特征的法律规范。技术规范与技术标准就成为法律规范的组成部分，其实施也具有了强制性。　《行政许可法》第28条更规定：“对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任”。在行政许可这个特定场域中，把技术规范和社会规范（法律规范）巧妙地结合起来了。　结合《行政许可法》第12、28、38、39、5

6、5、62、68条涉及技术标准、技术规范及其运用的条款的梳理，我们认为行政许可与技术标准、技术规范存在着以下关系：　1．技术标准、技术规范成为作出行政许可决定的技术依据。就第28条的规定而言，对设备、设施、产品、物品的许可，主要看其是否符合技术标准和技术规范，符合的就应予许可，不符合的就不应许可，比较客现，行政机关没有自由裁量权，不一定非要通过行政许可的方式来管理。第38条规定申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。该条款中的“法定条件、标准”无论是从严格规则主义进行解

7、释，还是从立法意图进行扩大解释，都至少应该包括其他法律中明确规定从事许可活动应当具备的法定技术条件、法定技术标准，即由政府部门或国际性组织在权衡和折中的基础上加以制定的条件、标准。第55条涉及到技术标准、规范的具体应用。只要实施《行政许可法》第12条第4项所列事项的行政许可的，应当按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫，行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。这时技术规范和技术标准成为是否作出许可的主要依据。即使作出不予许可的决定，也应书面说明不予许可所依据的技术标准、技术规范，这就是

8、行政程序中所谓的说明理由制度。由于技术标准和规范是作出决定的技术依据，因此就构成说明理由中的主要内容。　2．技术标准、技术规范是监督行政许可实施的技术尺度。《行政许可法》一改以前“重许可、轻监管”的局面，用大量的条文来对许可监管作出规范。在许可监管中，技术标准、技术规范同样占据着重要的地位，成为监督行政许可实施的技术尺度。第62条是对行政检查、检验作出规定，第68条是明确了单位自检及监督改正制度。检查、检验、单位自检以及改正是