浅析美国对华政策的政治制度因素分析

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1、浅析美国对华政策的政治制度因素分析论文关键词：制度根源　立法一行政关系　选举　舆论传媒　利益集团　　论文摘要：冷战结束后，美国对华政策明显缺乏一致性和连贯性，其缘由可以从多个方面寻求解释。本文试图从美国社会政治制度视角出发，提供解读冷战后美国对华政策的一种视角。本文认为，由于美国社会政治制度自身存在先天逻辑上的非理性，国内各种因素的介入，使得其对华政策如此跌宕起伏、几经波折。　　冷战后美国对华政策决策机制出现明显的内向化和复杂化特征，其对华政策明显缺乏一致性和连贯性。其缘由固然可以从国际结构层次，从中美苏三角

2、支架的崩溃挖掘原因，或从美国国内保守主义思潮和历史主义视角出发梳理美国冷战意识形态的前朝遗风寻求解释，还可以从微观视角将知觉等变量整合到一个系统性的框架中理解中美关系变迁的机制。然而，正如杰维斯所认为的：“一种经常发生的错误知觉是将别人的行为视为集中统一、事先谋划、协调一致的。实际上人们的行为达不到这样的程度。因此，如果不认真细致地挖掘美国对外政策的制定过程，如果我们将美国视为单一的行为体，这都不可能准确厘清复杂多变的美国对华政策。事实上，美国远非人们想象的那样铁板一块，美国制定对华政策的过程，实质是一个其国

3、内各种力量的博弈过程。在某种程度上，正是这一博弈过程才使理性社会制度安排下的美国出现非理性的混乱的对华外交政策。本文试图从美国社会政治制度的视角出发，探寻诸多国内因素对其对华政策的影响。　　一、美国对外政策的制度约束　　(一)美国理性的政治制度安排　　美国迄今为止的政治制度是由其引以为豪的宪法确立的。在美国历史上，美国各派政治势力都把美国宪法所规定的原则奉为圭臬。在美国宪法的架构下，美国确立了一系列政治制度，如民主共和制；文官控制军队原则；有限政府原则等等。政府的权力不是绝对的，它必须得到宪法和法律的限制，这

4、是美国宪法的精髓。为此，美国确立了三权分立的原则，即合众国的立法权、行政权、司法权，不仅分别属于国会、总统、最高法院以及下级法院，而且它们之间的宪法地位是平行的，宪法没有规定一个最高权力机关，其目的是为了防止个人专权和政府滥用权力以保障公民的权利。在外交领域里，也充分体现了美国的宪法精神。相互依赖相互制衡原则可以说始终贯穿美国外交政策出台。因此，制定和影响外交政策绝对没有成为白宫或者国务院之外的人不可干涉的内政问题。总之，美国宪法框架下的政治制度安排，决定了美国外交决策的基本规范：政府不能垄断对外交事务的解释

5、权，总统与国会在外交决策上权力相互制约，公众有权利参与外交，并有一定的途径了解外交情况，等等。　　(二)理性政治制度的非理性后果　　美国宪法对政治制度的安排，在法理上除了要达到权力层面的制衡，还有利益层面的关怀。公共政策在形成之前，通过各方相互监督和参与，政策的制定过程可以将具有不同价值观念的美国民众的多方面批评意见反复慎重地考虑进来，体现主权在民的精神。就外交政策领域而言，每项政策背后的各种利益得失都被计算的相当清楚，决不轻易得出结论或作出决定。　　然而，就是这样的理性思考也蕴含了其自身逻辑上的非理性，在三

6、权分立的旗帜下角逐的或许不是制衡与共享，而是权力的分割与肢解。由于美国政府缺乏行政权威，美国在某种程度上处于无政府状态。美国宪法制订者们有意将立法机构作为政权组织中的一个突出分支，并在外交政策方面赋予了很大权力，这一切的实现并非不需要代价的。从另一个角度来说，由于美国国会议员对外交知识的缺乏，或出于选举的考虑，美国国会议员更关注的是国内问题和其自身的政治利益，而有可能忽视国际政治客观现实，其结果就必然导致民主和理性流于空泛，政府外交质量也就要大打折扣了。　　美国政治制度的这种逻辑上的非理性往往导致实践中的混乱

7、局面。在美国外交实践中，美国的外交政策的制定，也是其国内各种权力和利益相互博弈的结果。美国外交有意无意地被国内化了。行政之争、党派之争、选举之争，以及舆论、大众传媒、各种思潮和利益集团无不在拨弄外交的神经。　　二、影响美国对华外交的内部因素　　(一)立法一行政关系　　冷战期间对苏遏制战略在美国国内有高度共识，因而其对外政策的制定相对简单。冷战时期美国的对外政策是由精英决策所决定的，即行政部门在国会两党支持下并同政府外相对少数专家群体协商制定出的政策。虽然各种其他因素在美国对外政策制定中的作用不可忽视，但是这种

8、精英决策模式在美国对外政策领域表现突出。国会议员在制定美国对外政策方面独立性对占有绝对优势的行政部门和总统采取了默许和支持的态度，甚至有的美国总统获得了在国会开出的一张可以任意填写的空白支票的“帝王般总统”的称号。行政权威下的美国外交政策具有明显的连续性和连贯性。然而随着越战的结束和“水门事件”的发生，美国立法一行政的天平开始改变，国会加强了关于对外事务的干预。特别是冷战结束后的90年代。由于两党分