试论公众参与政府立法的现状、不足及其改进

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1、试论公众参与政府立法的现状、不足及其改进试论公众参与政府立法的现状、不足及其改进以厦门市公众参与政府立法实践为例　　不断扩大公众参与政府立法的范围，提升政府立法的民主化和科学化水平，不仅是《立法法》①对立法活动的总的要求，同时也是行政机关全面推进依法行政，建设法治政府的具体体现②。从政府立法活动的实践看，目前公众③参与政府立法的形式主要包括以下两种：一是通过参加由起草部门或者政府法制部门主持召开的座谈会、论证会、听证会等形式参与立法活动；二是就政府法制部门公开征求意见（一般是通过互联X或者本地主流报纸征求

2、意见）的法规、规章草案提出意见和建议，参与立法活动。相较于以上两种公众参与政府立法的方式，前者由于参与的范围较小，参与人数也较少，其代表性可能存在不足,但大多能够协调不同利益之间的冲突,效果相对较好；后者参与范围广泛，渠道畅通,但表达的观点并不完全具有代表性,效果相对不稳定。本文试以厦门市政府立法实践为样本，就当下公众参与政府立法的现状、不足及其改进谈一些粗浅的认识：　　　　一、公众参与政府立法的现状分析　　以厦门市为例，在公众参与政府立法的制度保障方面，除了《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制

3、定程序条例》以及国务院相关文件外，2008年9月3日，市政府还专门以政府规章的形式公布了《厦门市人民政府制定规章和拟定法规草案的程序规定》（市政府令第131号），并自当年11月1日起施行。该规章结合厦门市实际,对公众参与政府立法作了更加细化和具有可操作性的规定。具体表现为:首先,在立项环节,规定市政府法制部门每年第三季度要通过《厦门日报》或厦门政府X站等媒体向社会公开征求立法建议。公民、法人和其他组织均可以向市政府法制部门、各区政府或市政府各部门提出制定规章或拟定法规草案的建议。其次，在起草环节,规定起草

4、规章或法规草案，应当广泛听取公民、法人和其他组织的意见，听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等形式。规章或法规草案的起草单位应当组织召开座谈会，听取有关部门、基层单位及管理相对人的意见。规章或法规草案涉及特殊专业技术问题的，起草单位应当召开论证会，组织有关方面的专家、学者进行论证。第三，在审查环节，规定规章或法规草拟内容涉及重大问题的，市政府法制部门可以向有关专家征求意见，必要时也可以召开由有关部门、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。规章或法规草案内容直接涉及公民、法人和其他组

5、织切身利益的，市政府法制部门在审查过程中应当将规章或法规草案在《厦门日报》或厦门政府X站等媒体登载，公开征求意见，并可以视情组织听证会。公民、法人和其他组织可以在规定的期限内向市政府法制部门提出意见。市政府法制部门还可以采取民意调查的形式考察立法的必要性和可行性。　　客观地说，虽然就公众参与政府立法的渠道而言，是敞开和多元的，而且也有相应的制度保障，但现实的情况是，公众参与政府立法的热情并不高，基本上呈现为参差不齐，相对偏弱的状况。单以法规、规章草案公开征求意见的情形为例，除非与公众切身利益密切相关的规章

6、或法规草案，参与政府立法的人数相对较多以外，其他的均比较少，甚至没有人参加。关于这一点，通过对2011年以来厦门市政府法制部门在市政府X站和厦门市法规规章草案意见征集系统上公开向公众征求意见的参与人/次数分析便可见一斑。因为在10部公开征求意见的法规、规章草案中，公众参与较多的只有《厦门经济特区鼓浪屿文化遗产保护条例》（法规草案）和《厦门市建筑外立面装饰装修管理规定》（规章草案）,参与人/次数分别为30和19④。很显然，即便是参与人/次数最多的情形，但从绝对数字上看，仍然偏低。　　那么，为什么会出现制度设

7、计与实际执行情况相背离的情况呢？　　笔者认为，主要受到以下两方面的影响：一是在对公众参与政府立法制度的认知上尚存误区。主要表现为对公众参与政府立法的重视程度不够，特别是缺乏相应的责任机制，使得公众参与政府立法多少成为摆设，所提意见和建议既没有得到相应回应，也没有在最终的法规、规章草案中得以体现，这在一定程度上挫伤了公众参与政府立法的积极性。二是对公众参与政府立法缺少相应的激励机制。众所周知，无论是作为个人还是组织的公众，其参与政府立法，都是要付出相应成本的，这种成本既包括时间上的，还包括精力上，甚至金钱上

8、的。换言之，要对法规、规章草案提出有质量的意见和建议，首先要对法规、规章草案有一个全面了解，并就相关内容作重点研究，甚至要查阅相关资料；其次还要将有关意见和建议形成文字，通过信件、传真或电子邮件等形式寄送至起草或审查部门。而对于这样的一种成本付出，如果没有得到相应的精神奖励或者物质回报⑤，久而久之，也会大大降低公众参与政府立法的热情。你可能会感兴趣：关于建议修改《最高人民法院关于适用刑诉法的解释》中相关条款以及明确刑案受害人单