浅析我国政府绩效审计研究述评

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1、浅析我国政府绩效审计研究述评一、引言　　现代政府绩效审计(PerformanceAu⁃dit)诞生于20世纪40年代的英美等国，它是审计部门独立开展的对政府公共部门的监督活动。20世纪70年代新公共管理运动在世界范围内引发了对政府责任和工作绩效的广泛关注，促进了政府绩效审计的推广。受新公共管理理论影响，政府审计工作更注重结果和绩效导向，全社会对公共产品与服务的质量和效果信息产生强烈需求促使西方国家政府绩效审计迅速发展。据学者早期统计，截止到20世纪90年代中期，美国绩效审计业务量约占其全部政府审计业务量的85%，加拿大绩效审计量约占其审计项目总数的40%。　　我国1983年成立国家审计署，开

2、始建立现代化的审计制度。20世纪80年代中后期，我国开始效益审计理论研究和局部试点工作，但绩效审计由于缺乏经济和政治基础没有得到长足发展。20世纪90年代，我国政府审计主要以财务收支的真实性、合规性审计为主，仅零星开展了带有一定程度绩效审计性质的绩效审计工作。加入世贸组织后，伴随我国市场经济体制和公共财政体制的完善，公众越发关注公共资金使用的效果，对政府公共服务质量产生了监督意识。基于此，我国政府开始借鉴和发展国际先进的绩效审计制度。学术界众多学者对绩效审计理论也进行了广泛研究和探讨。本文归纳总结了我国绩效审计研究概况，剖析了绩效审计的发展脉络，为我国政府绩效审计研究发展提出建议。　　二、政

3、府绩效审计的内涵　　对政府绩效审计，我国学者习惯使用绩效审计，而我国审计实务部门对应称为效益审计。许多国家对绩效审计另有称法，比如，英国和加拿大分别使用货币价值审计和综合审计指代绩效审计。综合来看，最普遍的名称仍是绩效审计。1986年最高审计机关国际组织(INTOSAI)在审计会议上发表了《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》，声明中对绩效审计做出界定：绩效审计是对公共部门管理公共资源的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)所做的评价与监督，即惯称的3E审计。　　绩效审计的定义随着审计实践的开展不断变化，内涵不断丰富。最具有代

4、表性的是1989年加拿大学者丹尼斯普瑞斯波尔提出5E审计概念。他在传统3E审计基础上加入了环境审计(Envi⁃ronmentAudits)和公平性审计(EquityAu⁃dits)。环境审计是指审查自然资源的有效利用和对生态的保护情况，公平性审计则是指审查政府项目及政府活动所产生的利益分配与再分配的公平性及其对社会秩序的影响。针对绩效审计内涵，我国学者进行了有益的探索。戚振东等认为，我国现阶段处于社会问题多样化突显的转型时期，政府绩效审计不应局限于3E，应扩展绩效审计维度，开展多样性绩效审计。建设环境友好型社会和维护社会公平正义是我国经济和社会发展的必然要求，5E审计和多样性审计更适应于经济

5、社会发展对政府绩效审计的内在要求。理论研究中应更重视和采纳多样性审计的有关定义和内涵。比如，增加社会发展可持续性维度等还有待持续深入研究。　　在传统的3E审计中，经济性、效率性和效果性三者间的相互关系是值得研究的问题。实际项目审计表现为如何安排经济性、效率性和效果性三者比重。我国学者余玉苗、何晓东认为，应通过审计对象或项目核心效用进行把握和判断。如果审计对象的核心价值偏重于效率性，则在绩效审计时应以效率性审计为主。若一项公共产品或服务的重点是改善民生和提升公众满意度，则在绩效审计过程中应更偏重效果性审计。　　毫无疑问，3E中的三个维度之间具有相互联系、内在统一的关系。经济性和效率性制约着效果

6、性的达成：一项公共项目如果存在经济成本偏高、资源利用效率低下的问题，其项目的社会效益等目标的实现肯定会受到影响。反之，如果公共项目以效果性为目标导向，通过目标管理进行成本控制和优化管理，其经济性和效率性往往能达到较高的水平。可见，经济性、效率性和效果性的内在关联决定了它们之间在某些条件下可达成相互促进的良好效果，进一步明晰它们之间的协同效应，有利于提升绩效审计实务工作水平。　　三、政府绩效审计的范围　　关于绩效审计的范围，最高审计机关国际组织认为，应依据每个国家审计机关的审计使命和特定的审计环境具体决定，难以做出统一界定。我国学者蔡春等认为，政府绩效审计的范围是根据审计目标确定的。政府绩效审

7、计的范围包括对政府组织、项目、活动和职能的经济性、效率性和效果性进行客观和系统的检查。绩效审计目标和绩效审计类型的不同决定了审计范围也会存在一定的差异性。从受托责任观的角度来看，政府部门及其他公共资源的使用单位对公共资源管理和利用的经济性、效率性和效果性状况都应成为绩效审计的范围。　　除此之外，更多的学者对绩效审计进行了层次和类型的划分。比如，Bates和Hoton将绩效审计评价对象划分为政府整体绩效、部门重