浅论对抽象行政行为的司法审查——兼论《行政诉讼法》受案范围的修改

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1、浅论对抽象行政行为的司法审查——兼论《行政诉讼法》受案范围的修改「摘要」行政诉讼受案范围的拓展，是近年来理论界和实务界十分关注的问题，在范围拓展成为趋势的情况下，范围及其审查方式成为焦点问题。同时《行政诉讼法》的修改还涉及到其他相关制度的修改，如公民权利的保护范围、主客观诉讼、诉讼类型、裁判种类、法院体系以及行政法基本理论问题，笔者在探讨“抽象行政行为”的司法审查问题时，将语境定位在突破原有行政行为基本模式的基础上，以新的视角审视行政行为模式的划分，因此，笔者将不以“抽象行政行为”的概念去界定司法审查对象的范围，而将传统的“抽象行政行为”根据其立法性质和实施性质划分为

2、“立法性规则制定行为”和“执行性规则制定行为”。同时考虑到法院体系可能出现的变化，笔者在文中将笼统地以法院来取代人民法院指代行政审判机关。笔者将在学者们提出的观点的基础上，从抽象行政行为的渊源、对其监督的必要性、可行性及制度设计几个方面进行探讨，以期引起更多的共鸣。　　「主题词」：抽象行政行为　执行性规则制定行为　司法审查　　一、引言　　现行行政诉讼法原则性的规定了行政机关的具体行政行为接受司法审查，基于立法上的规定，学界和实务界将行政机关的行为划分为二类—具体行政行为和抽象行政行为。以这种划分和称谓来确定司法审查的范围在世界上是鲜见的，但这种特有的制度与我国特定的历

3、史文化背景分不开的，也符合当时的国情，但在新的社会条件下，这种制度日益暴露出我国的行政法治监督范围的狭窄性，这种狭窄性既不符合宪政原理的要求，也与当今世界通行做法相距甚远。　　卢梭、孟德斯鸠提出的“社会契约论”和“三权分立”学说为近代民主国家的诞生提供了理论基础，建立在此理论基础上的国家权力处于分立和制约的状态，这是保障国家权力得以正确、理性、适度行使的必要条件，宪政国家都十分重视这一点，国家机构的设置、运行、变革均是围绕权力的分配和制衡为核心而展开的。在这一体系中，有二个重要的因素，其一是行政权始终处于权力的重心，它是最动态、最有力的。孟德斯鸠认为：一切有权力的人都

4、容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止……。因此，对行政权力的有效监督始终是法治的核心。其二是司法审查的保障作用。马伯里诉麦迪逊案提出了超越国界的永恒命题，就是行政权的行使应当受到复审，而司法权则是法治的最终保障。因此，广泛而有效的司法审查直接体现了一个国家的法治程度，也决定了公民权利的保障程度。　　当今西方法治国家的宪政体制有较大区别，两大法系之间及同一法系内不同国家以及一国的不同历史阶段有着不同的宪政模式，但他们都以权力的分立与制约为核心的，尽管在微观的制度上有着差异，但其重心都是围绕着对行政权的有效控制而展开。当然，

5、也包括对立法控制的制度构建，由于笔者在此论述的重心是对行政权的控制，因而本文将有关的权力属性定位在行政权的范围内。　　通过对西方司法审查发展轨迹的考查，我们可以看到，对侵犯公民权的国家权力的控制，均借助于国家权力。进入十九世纪，展现出的普遍性是由独立的具有司法性质的国家权力对行政权进行司法控制。当前，除了法国基于其历史的传统和社会基础而由隶属于行政序列的行政法院（前身为法国参事院）外，其他法治国家均以独立于行政权的司法机关来行使司法审查权。另外，虽然各国的法律传统不同，法院名称及规制存在差异，但其司法审查的范围却大同小异，对行政权的审查范围均接近或达到全方位的状态。如

6、美国，对行政权的司法审查是没有限制的，除了适用制订法以外，更广泛地适用宪法规定、法院一般管辖权法、行政机关设置法、行政命令审查法。如果说有例外的话，也主要是法院针对特殊事件而司法自制的结果。另外，在德、日、葡、荷等国及我国台湾地区，对行政权的审查范围也是十分广泛的，绝无抽象行为和具体行为之分。如果系统地对域外情况进行纵向和横向比较，就会得出清晰的结论：行政权随着社会的发展呈上升的趋势，司法审查的范围也伴随着行政权的扩张而扩张，其强度也是相伴随而发展的。这也应验了孟德斯鸠那句话，权力制约必须达到平衡的状态，国家权力的运行才能达到理想的状态—保护人民的利益而非侵害人民的利

7、益。　　宪政法学永恒的课题就是权力与权利的关系，按照“社会契约论”，政府的诞生是基于社会的信任，权力是基于权利的让渡。但现实生活中权利往往受到权力的侵犯，人民往往受到政府的侵害。按多数人意志治理成为别无选择的情况下，组成政府是必须的，而解决权利让渡后的矛盾，权力制约成为最为理性的选择。近现代国家的事务日益复杂，人民的需求日益多元，政府的权力行使方式和范围亦随之扩展，力度亦随之加大。从十九世纪的“夜警国家”到二十世纪初的“全能政府”，再到二十世纪中期的“有限政府”，体现了政府行为方式的转变，但有一点没有改变，就是政府的行为都可能发生侵害行政，人民的权利