经济调查在完善低保制度中的作用

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1、经济调查在完善低保制度中的作用在党的十六大决议和第十届全国人民代表大会上通过的朱镕基总理所作的政府工作报告中，有关社会保障的部分决议和报告都同时强调要进一步完善城市最低生活保障制度，“在有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度”。然而，要实现这一目标，有必要从根本上检点和反省正在推向深入的城镇居民最低生活保障制度。之所以这么说，是因为我国在改革传统的社会救济制度的过程中，虽然已改变了过去仅凭经验和估算来确定最低生活水平的落后方法，借鉴了西方发达国家二战以后建立的最低生活保障制度，从而才可以用同样的费用有效地保障几乎多一倍的城市贫困人口（1994年，吉林省低保改

2、革调查）。但是，遗憾的是这种改革又是不够彻底的，即仅仅在最低生活水平确立这一环节借用了经济调查的方法，而在申请对象的资格审核等环节中仍然主要依靠经验，从而影响了低保对象的真实性和可信性。民政部开展的“全国百城万户低保抽查”的结果有力地证明了这一点。如“各地上报的低保对象数据不规范，部分指标缺失，通讯地址不详，数据库格式不统一”：“少数地区在计算家庭经济收入时，未按‘实际收入’计算，出现了漏保现象”：“基层民政部门人手少，工作手段落后。”（民政部公告，1998年9月28日）造成上述问题的原因可能会有很多，对此分析，也肯定会仁者见仁、智者见智，但笔者认为经济调查方

3、法的缺失是主要根源。　　经济调查的内容与作用　　并非所有自称其生活水平低于国家最低生活标准规定的人都可以享受到最低生活保障待遇的，要获得这种权利，必须经过一定的工作程序的认定。同时，为了防止欺骗、冒领行为的发生，很多国家和地区都严格规定了申请低保者的资格条件，并对其是否符合条件进行严格的审查，审查所用的程序就是经济调查的方法。所谓经济调查，在社会保障领域又称作家庭经济状况调查，它是指利用现代的科学理论和方法，如恩格尔定律、现代调查统计手段等，对个人和家庭的收入、财源以及生活支出等方面进行全面调查，为政府社会保障部门决策提供依据，并成为社会成员的权利和国家与社会

4、的义务这一法律对应关系是否应发生的必要前提。经济调查的实施，一般是由基层社会保障组织中的专业人员负责，他们到申请者的住所、所在街区的管理部门或申请者的工作单位以及其它一些地方，如银行等进行详细、认真的调查，以了解申请者真实的生活状况，为最后的申请评判提供可靠的资料。　　最低生活保障制度就是直接和有效地利用经济调查方法而建立的一种社会保障制度。所谓城镇最低生活保障制度，它“是指以保障居民基本生活为目的，科学、合理地确定最低生活标准，然后对其家庭成员的人均收入低于最低生活标准给予差额补助的社会保障制度”（孙光德主编，1989，（社会保障学），劳动出版社）。美国社会

5、保障总署编著的（全球社会保障制度）（魏新武、李明善译，1989，华夏出版社）认为，“这种制度，通常是根据最低生活需要制定一个标准，据以调查个人或家庭的财源，以判断是否符合享受社会保障待遇的条件”。同时，必须注意的是经济调查应贯穿整个保障过程，它包括最低生活标准的确定、保障资格的审查、动态的管理等，最少也应当包括两个关键环节，即最低生活标准的确定和保障资格的审查。“这种保障待遇的享受者，指陷于贫困或低收入的申请人。在计发待遇之前，一般需对申请人当前的收入、财源和贫困程度进行调查”（引文同上），尤其是我国的城镇最低生活保障制度实行的是差额补助，即计发申请人当前人均

6、收入与当地最低生活标准之间的差额（如一个三口之家，妻子有残疾无收入，仅靠丈夫每月350元的微薄收入生活，人均生活标准约为117元，低于济南市208元的最低生活标准，经审批，该家庭每人每月可获得91元的最低生活保障）。因此，第二个环节的经济调查就应该严格进行，不可缺失，否则，不仅不能充分实现政府“应保尽保”的要求，而且还会浪费社会保障资源，影响公平效应。　　经济调查的缺失及后果　　自1993年6月上海市率先实施城镇居民最低生活保障制度以来，在不到10年的时间内，我国各地城镇都比较成功地对城市社会救济制度进行了改革，这第一步的成功得益于对最低生活保障线的确定。目前

7、，国际上确定最低生活保障线的方法主要有生活需求法、国际贫穷标准法、生活形态法、恩格尔系数法等四种，我国各地采用的则是“最低生活消费实算法”，操作过程分别是统计、科学预算和合理确定标准。当然，最低生活保障线的动态调整依旧离不开经济调查。然而，在最低生活保障制度运作的其它环节，由于种种原因，却遗憾地发生了经济调查缺失的状况。　　从理论上讲，最低生活保障制度的运作可分为以下8个环节：①最低生活保障线的确定；②低保对象申请；③居委会、街道办初步的调查、审核；④上报区民政局；⑤区民政局复核、审批；⑥报市民政局备案；⑦建档、动态化管理；⑧行政复议。但实际运作过程中，在第③

8、、⑤、⑦这三个关键环节里，经济调查要么