行政法治视野下的中央与地方权限冲突（上）

《行政法治视野下的中央与地方权限冲突（上）》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在应用文档-天天文库。

1、行政法治视野下的中央与地方权限冲突（上）中央与地方问题的核心，在于两者之间权力的配置。在行政法领域，中央与地方关系研究的立足点是政府。中央政府与地方政府的关系是中央与地方关系的核心，也是当前行政管理体制改革的热点和难点。一、中央与地方权限冲突及主要类型[1]冲突一词有两种解释，一是指矛盾表面化，发生激烈争斗；二是指相互矛盾、不协调。[2]本文中所讨论的中央与地方权限冲突，主要是行政权力方面的冲突。中央与地方之间的权限冲突，是一个熟悉而又陌生的话题。之所以说熟悉，是因为在中国进入全面改革阶段后，中央与地方权力博弈过程中的矛盾和冲突几乎从来就没

2、有停止过，中央政令不畅通、地方保护主义盛行等都是这种冲突的表现。而之所以说其陌生，是因为尽管在事实上已经存在，但由于“全国上下一盘棋”思想的影响，使得至今为止“权限冲突”在中央和地方关系中仍然还是一个没有得到完全承认的似是而非的话语。中央与地方之间的权限冲突，可以从两方面来理解：一是积极方面的冲突，也就是以积极作为的形式存在的权力之间的矛盾和摩擦；比如，地方政府越权审批了原本应由中央有关部门审批的事项等。二是消极意义上的冲突，也就是以不作为的形式所表现的权限冲突；比如，地方对中央抑制固定资产投资的宏观调控措施不积极执行等。而无论是积极意义上

3、的冲突还是消极意义上的冲突，都是一种对资源配置进行博弈的过程。中央与地方权限冲突的类型涉及多个领域，主要类型有：一是事权冲突。事权一般指政府管理国家和社会事务，提供公共服务等方面的权力。根据市场经济条件下政府职能的定位，事权也可以划分为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面的权限。随着经济发展和社会结构变迁，中央和地方政府由于各自考虑的因素和目标不同，在经济社会管理上的矛盾也日益增加，在经济调节和市场监管领域的冲突尤为激烈。[3]二是财权冲突。分税制改革的推行就是这种矛盾积累到一定程度的产物。分税制改革之前，1980年至1993年地方

4、政府的财政收入占全国财政收入的比重平均为68．04%，而地方政府的财政支出占全国财政支出的比重平均为59．0%。财政收入的减少不仅使中央缺乏固定资产投资、提供公共服务等方面的资金，也削弱了中央权威。分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%提高到了2004年的57．2%，同期地方财政收入的比重却由78%降到了42．8%，而地方政府在公共产品供应上承担的支出比例却高达70%左右。[4]财政自给率大幅下降，加上转移支付制度不健全，使一些地方财政困难的问题进一步突出，个别地方政府甚至负债运营。三是立法权冲突。这种冲突表现在

5、两个方面：一是地方政府规章的越权，即超越权限，规定了应由法律、行政法规规定的事项。二是地方政府规章与法律、行政法规相抵触，如扩大或限制法律、行政法规对某一事项适用范围的规定等。四是产权冲突。产权冲突的客体是国有资产，狭义上的国有资产仅包括经营性资产，指政府作为出资者在企业依法拥有的资本及其权益。[5]产权冲突的一个重要表现就是产权主体控制权与剩余索取权不匹配。中央政府作为国有资产所有权主体，拥有名义上的国有资产的控制权和剩余索取权，但这两种权利并非掌握在中央手中。而地方政府实际上占有和使用国有资产，是事实上的占有使用权主体，但地方政府并不是

6、所有权主体，因而不享有剩余索取权。结果是实际控制企业的地方政府缺乏来自外部和内部的监督，盲目投资、重复建设问题突出。五是行政组织权冲突。虽然重大行政组织事项需要立法解决，但实际上政府仍享有大量行政组织权，“三定方案”就是重要表现。根据地方组织法，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则设立必要的工作部门。条文规定的模糊性显而易见，一些地方政府往往以“工作需要”为名“新辟门户”，巩固和争取有利职权，冷淡无利或少利职权。二、国有自然资源领域的中央与地方权限冲突为了深入分析中央与地方权限冲突，本文选择国有自然资源领域作为研究的角度。因为国有自然资

7、源开发是近些年来中国经济社会发展中的热点和难点问题，煤水油气在国民经济中的重要地位决定了其在中央与地方博弈过程中的分量。（一）国有自然资源物权领域中央与地方关系的特点[6]一是国有自然资源物权以所有权为核心。虽然《矿产资源法》、《水法》等规定了采矿权、取水权等内容，但与之相关的用益物权、担保物权等制度并不存在，完整的国有自然资源物权制度并没有全面建立起来。二是国有自然资源的用益物权由中央和地方共享。属于不动产的国有土地、河流、海域等一般为地方使用，[7]属于动产的矿藏等资源多为中央直接控制，其勘探、开采等须由中央决定。三是国有自然资源由各级

8、政府管理。各级政府根据所掌握权力和所代表地域的不同而行使不同程度的权力。管理手段包括建立国有企业进行勘探、开发和利用，也包括进行国有自然资源的出让使用等。四是国有自然资源配置主要