行政法治视野下的中央与地方权限冲突[1]

《行政法治视野下的中央与地方权限冲突[1]》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在教育资源-天天文库。

1、万方数据万方数据万方数据万方数据行政法学研究2008年第2期方与中央在政治上和意识形态上依然保持高度一致，但在具体的行政管理领域却往往是“上有政策、下有对策”。一些地方政府在地方企业甚至个人的乱采滥挖、资源破坏等问题上严重不作为，即使中央的三令五申也遭到了地方的强烈抵制。尽管国家多次明令取缔证照不全的矿山、矿井，也派出了多个检查组到各地巡视监督，却收效甚微。三是权力运行成本昂贵。一方面，中央对地方的监督控制仍以传统的行政审批、人事任免等手段为主，强调事前审批而轻事后监管，出现问题后又往往以追究有关领导人

2、员责任为补救手段，加大了权力运行的成本和风险。另一方面，地方缺乏与中央平等对话、以表达自身诉求的途径。实践中，地方往往会通过讨价还价的谈判以获取更多的优惠政策和特殊照顾。四是腐败现象严重。中央与地方在资金、项目、优惠政策等资源配置方面几乎没有明确、严格的标准和程序，由此带来的权力寻租、集体行贿受贿等制度性腐败成为改革过程中的一大弊病。而且，由于民众在地方官员任免过程中的话语权不多，也助长了官员“只唯上、不唯民”的腐败作风。一些官员和企业相互勾结，官员入股煤矿企业等成为反腐败斗争的热点。(二)问题的原因分

3、析第一，整体上没有及时反映多元利益和社会结构变迁。长期以来，我们整个行政体制都建立在计划经济体制基础上。这种模式下，利益在价值上的轻重、大小并不取决于利益本身，而是取决于“身份”，往往使得“国家苹果”总是大于“地方西瓜”。①在向市场经济体制转变的过程中，一直以来都被压抑的地方利益以及追求地方利益的热情和能力迅速爆发出来。这种利益除了地方政府自身的利益外，更多可能的是群众、企业以及其他主体的利益以及由此带来的经济发展愿望和压力。而我们在处理中央与地方关系时并没有充分考虑这样的变化，在具体政策和制度设计上仍

4、然坚持一元化思维模式。以国有自然资源为例，在中央政府和企业看来，它们代表全国人民行使位于国家某一个地方的自然资源所有权。而对于地方来说，它们并不愿意中央企业从本地区一次性廉价输出资源产品，而是希望能进行高附加值的利用或深加工。随着权利意识的增强，资源产区对上级政府采取无偿或低价调拨的做法十分不满。比如，在“南水北调”西线工程论证过程中，作为水源地的四川就出现了反对声音。②第二，对中央与地方关系的框架缺乏深入把握。长期来，处理中央与地方关系的基本思路就是传统的权力逻辑，即集权与分权。似乎这就是中央与地方关

5、系中的全部内容。至于如何集权分权，有哪些具体的手段、程序、步骤，出现问题或争议时的解决途径等问题都没有认真考虑。把集权分权作为中央与地方关系的最终目的和全部内容，使地方往往把向中央要权当成最大目标。而面对权力分配不均所引起的地方不满情绪，中央似乎只能用“轮流安抚”的方式予以平息。③近年来国家在发展规划中先后提出的诸如“西部开发”、“东北老工业基地振兴”、“中部崛起”等战略就属这种“安抚”手段。第三，民主法治精神缺失。正如小平同志曾经指出的，我国权力过分集中现象，“同我国历史上封建专制主义的影响有关”，“

6、旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少”。④一方面，中央与地方权力运行中，地方的民主参与程度还比较有限。比如，分税制改革以来，中央可以根据财政形势①参见徐邦友：《论传统行政模式的计划经济基础》，载《中共浙江省委党校学报》2001年第4期。②一些群众认为，水资源的调度涉及他们的切身利益和子孙后代的长远发展。而政府事前不公开相关资料，用行政命令的方式直接调拨水资源的做法，剥夺了水源地区社会公众的知情权。实际上，这涉及到的是区域利益问题，比如调出水资源的四川人、湖北人背井离乡到北京、天津打工的时

7、候，往往被当作外地人，受到种种限制，其子女也享受不到相应的权利。在现实面前，资源全民所有的原则经不起推敲，“希望调水时就说我们是一个国家，我们要有牺牲精神，可是当我们离开自己家乡打工的时候，为什么就不说我们是一个国家的兄弟姐妹了呢?”参见尹鸿伟：《南水北调西线工程纷争调查》，载《新西部》2006年第12期。③参见颜延锐等编：《中国行政体制改革问题报告》，中国发展出版社2004年版，第260页。④《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第332页。42万方数据潘波：行政法治视野下的中央与地方权限冲突

8、的需要随意调整中央和地方的财政分配关系，地方政府只能被动接受。①另一方面，是长期依赖于传统治理手段处理中央与地方关系。在计划模式下，往往认为中央与地方的利益是一致的，不会有什么利益上的冲突。即使在实践中出现了问题也往往强调下级服从上级，主要采用行政命令、人事任免的方式解决。这种方式更多地局限在口号似的表态和拥护等方面，缺乏认真履行的监督手段。第四，国家所有权理论与实践脱节。我国传统的所有权理论只重视所有权而忽视了他物权，并把所有权制度建立在