分税制视野下中央与地方策略互动

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1、分税制视野下中央与地方策略互动—以广东省和甘肃省为例吴小芳刘焕章摘要:1994年，我国财税体制进行迄今为止最深远的改革，建立分税制。分税制在缓解中央财政压力、实现转移支付等多个方面起到积极作用；与此同时,此次税制改革在实行屮也存在众多问题。为了探究地方政府对于中央财税制度的态度与行为、分析既存问题的深层原因、以及对未來的改进，本文对1994-2008年的广东、甘肃两省进行实证比较，认为分税制在中央与地方层面产牛复朵、迂回的变化。通过观察这种动态变化，木文进而揭示地方政府在服从的大前提下如何产生对屮央的多元策略Z道，以及策略互动Z后的结果。关键词

2、：分税制屮央地方关系策略互动作者吴小芳，香港教育学院社会科学系I導士研究生，E-mail:wxfang85@ginail.com;刘焕章，南京大学政府管理学院政治学系硕士研究生，E-mai1:lhzhl007@126.com。一、问题的提出1994年，我国进行迄今为止最深远的财政改革，初步建立分级分税预算管理体制，俗称分税制。分税制成功改变了以往“分灶吃饭”财政包干制下中央处于被动的局面，同时旨在通过转移支付制度缩小省际Z间的经济差界，有利于现代国家的建构。与此同时，我国的分税制改革对比西方英他国家，仍远不够彻底,存在众多问题，最主要是省以卜地

3、方政府的财政因难与省际间经济件差距仍然不断拉大的两个失衡性问题。总而言Z,分税制财政管理体制触动沿海省份尤其富裕地方的既有经济利益，而其最后却能顺利实施；其后在实行过程中却出现诸多闲境、导致地区差界继续拉大，可见分税制存在内在缺陷。因此，本文从分税制的艰难实施入手，在肯定分税制觅大积极作用前提卜，以1994-2008年15年作为研究期间，试图解軽地方为何会服从这套制度，以及在服从这套制度后如何策略性地应対中央的诸多政策。二、理论分析工具：策略互动的视角①策略互动是理性选择理论的核心z—,源于“博弈论”观点，主张任何行动策略的选择都是理性选择的产

4、物。理性选择理论在强调策略互动确定政治结果的过程屮，莫基本假设有二第一，行为者的行为受理性算计的驱使；第二，行为者对他人行动的未來预期将会彫响此计算。在上述假设下，行动者会趋于精细的计算，从而产生较好的社会结果。I大I此毎个行为者的口身判断(包括•权衡口身策略的町行性、他人策略的町能性、行为后果的町取性)除受制度环境变化的影响外，他人•该行为者策略互动之行为也对此产生影响②。鉴于此，本文在分税制视野下对中央地方关系将依序讨论“地方的对策”、“中央的应对”、“可能性结果”及“策略全过程”四个维度，以建构中央与地方策略互动的分析架构。(-)地方的对

5、策在现实政治中，一般是中央先推出相关政策，地方承扌I!执行角色。在执行屮，地方政府的行为往往分为三类：第一类是“积极响应”，指地方政府的政策执行者领先其他地方政府完成中央的政策；第二类是“中立应对”，即谨慎地以不领先也不落后的速度完成中央的政策；第三类是“对抗”，即地方政府延缓执行中央既定的政策，或加以变更符合地方的利益。对于上述三类行为，地方政府还要考虑该政策对其影响究竞“有利”或“不利”，进而决定以后行为。(―)中央的应对对于地方的三类行为，屮央乐意见到地方扮演积极支持者的和色；若地方采①此理论分析框架借鉴戴维•克雷普斯：《博弈论与经济模型

6、》，商务卬书馆，2006年版；张维迎：&博弈论与信息经济学》，上海人民出版社，1996年版；何高潮：《地主、农民、共产党：社会憾弈论分析》，香港:牛津大学出版社1997年版；甘阳、崔之元:《中国改革的政治经济学》,香港:牛津大学出版社1997年版;王绍光、胡鞍钢:《中国国家能力报告》,香港:牛津大学出版社1994年版:及冶］王嘉州:《理性选择与制度变迁：中国大陆中央与地方政经关系类型分析》、《财政制度变迁时中央与地方策略互动Z分析一以分税制与广东省为例》；蔡嘉裕：《从大陆分税制论其中央与地方的财政关系与问题九、法论帮助最大。6何高潮:《地主、农

7、民、共产党:社会博弈论分析》，牛津大学出版社1997年版,第23页。取观望的态度，中央为求政策能尽快落实，便以“协调”的方式，在某些方血增进地方的利益。若地方采取对抗行为，中央就面临两种选择，一种是以“协调”的方式，做岀某些让步以换取地方施行中央Z政策，另一种是以“惩罚”的方式,逼使地方履行屮央政策。简言之，中央的对应方式可分为“协调”与“惩罚”两种笃其内涵如下表：表1中央的两种应对方式方式内涵调和中央凭借其主导地位，为达整体利益彊优，根据对地方行为模式Z了解，通过制定、执行某一策略，促使地方在实现局部优化同时，配合屮央完成全局优化惩罚1•中央

8、绝不采取不合作或欺骗策略，并拥有必要的惩罚手段2.当地方采取不合作或欺骗策略时，中央必须对具釆取惩罚帛施，以避免其他地方仿效3.若地方改正错误，采取合