论行政法信赖保护原则

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1、论行政法信赖保护原则行政法信赖保护原则肇始于德国行政法院判例，后经日本及我国台湾地区等的效仿、继受与发展，现已成为大陆法系行政法之一般原则。依据该原则进行的制度设计在保障人权、维护法的安定性、实现实质的法治行政方法发挥着不可替代的作用。然而，主要仿照大陆法系建立起行政法制度的我国，理论上对这一原则却鲜有研究，涉及该原则的制度由于缺乏理论的支持而难以完善。借鉴国外的研究成果对该原则进一步阐释并构想我国相关制度设计，乃本文旨趣所在。一、行政法信赖保护原则的基本理论关于信赖保护原则是宪法原则还是仅为行政法之一般原则，在德国公法学界早有争议。从该原则演变的历史来看，可以看出信赖

2、保护原则一开始只是作为行政法之一般原则于第一次世界大战后在德国各邦行政法院的判例中被引用，后来被明文规定在联邦德国行政程序法、租税通则、联邦建设计划法等成文法上。此后该原则不仅作为一项重要的行政法原则得以确立，其重要性也得到了学界的一致首肯，现今较为一致的看法是信赖保护原则不仅是行政法上的一般原则，而且已成为一项宪法原则。探讨作为宪法原则的信赖保护已超出了本文的议题，以下只探讨行政法上之信赖保护原则。现代福利国家中，国家和人民之间应该存在信赖关系，公民必须信任行政机关所作出的决定，以此安排自己的生活，否则社会秩序的稳定性和社会生活的可预测性便会遭到破坏。当公民信赖行政行

3、为，并且这种信赖值得保护时，为保护行政相对人的信赖利益，①该行政行为受到存续保护而不得任意撤废，如出于公共利益的紧急需要必须撤废该行政行为时，也应给予相对人相应的补偿，此为行政法上信赖保护原则基本涵义。②构成信赖保护原则应具备以下三个要件：（一）信赖保护存在的基础。此为信赖保护原则存在的前提，无此前提信赖保护原则无从适用。通说认为构成信赖保护原则之基础是行政行为，包括具体行政行为和抽象行政行为。③此在理论上不是没有争议，如有学者认为“信赖保护原则必须贯穿于行政权运行的全过程，并由此形成相互衔接的运行机制，即事实认定过程中的信赖保护、行政法律规范适用中的信赖保护、和行政行

4、为变动中的信赖保护”。④显然，该学者认为行政行为作出过程中的事实认定和法律规范的适用可以单独作为信赖基础而存在。笔者认为，对于上述分歧，通说的观点较有说服力。理由是：首先，作为信赖基础必须能够反映出国家的意思表示，而国家完整的意思表示必须通过一有效成立的行政行为才能反映出来。行政行为尚处于作出过程中时，国家的意思必定是不明确和不完整的，并且尚未表示出来。其次，行政行为还处在作出过程中，尚未有效成立，当然不可能对外产生法律效果。因而公民也不可能基于此信赖产生既得利益。如果按该学者这样解释适用信赖保护原则，则是过于宽泛的将信赖保护原则扩大适用。殊不知在现代法治国家中，为求得

5、法治的实质正义，行政法始终在依法行政和法的安定性之间寻找一有效的平衡，过于宽泛的适用任何一原则必然侵害另一原则，破坏了这一有效的平衡。再次，信赖保护主要以存续保护为主，是对行政行为的存续保护，倘若在行政行为作出过程中某个环节如事实认定、法律规范的适用等即适用信赖保护原则，则往往使违法的事实认定得不到纠正，这显然与依法行政原则背道而驰，也因此而剥夺了行政主体在行政过程中改正错误的机会。因此，将信赖保护原则适用于行政权运行的每一阶段是不可取的。①行政法上的信赖保护原则其存在的基础应当是有效成立的行政行为，而不论该行政行为是合法还是违法，也不论该行政行为是具体还是抽象性的。但

6、例外的是无效的行政行为除外，因为无效的行政行为本质上不是行政行为，对外没有任何效力，因此不可能产生信赖利益。（二）存在信赖表现。所谓信赖表现是指行政相对人因信赖行政行为而采取的处分行为。行政相对人基于法的安定性原则信赖行政行为不会变动，而对自己的生活作出安排和对财产进行处分，从而表现出信赖行政行为。信赖基础与信赖表现之间存在着因果关系，倘没有信赖基础，信赖表现也无从谈起。（三）信赖值得保护。信赖是否值得保护其判断基准主要是根据无过错原则，无过错原则主要强调了行政相对人对于违法行政行为没有过错。倘若是由于行政相对人自己的过错，造成违法行政行为的作出，或者明知或重大过失而不

7、知行政行为违法则不能成立信赖保护。这一原则得到了德国行政立法的肯定，《联邦德国行政程序法》第48条第二款列举规定了三种不适用信赖保护原则的具体情形：（1）受益人以欺诈、胁迫或行贿取得一行政行为的。（2）受益人以严重不正确或不完整的陈述取得一行政行为的。（3）明知或因重大过失而不知行政行为的违法性。也有学者不是从信赖的正当性出发而是从信赖利益与公益比较的角度来鉴别信赖是否值得保护，并认为公益是成立信赖保护必须要考虑的要件之一。对此反对者认为，信赖保护原则为保赖利益提供的保护方式是存续保护和财产保护，公益在信赖保护原则的适用上不是毫无作用，然