中国公共资源管理存在的问题及对策

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1、中国公共资源管理存在的问题及对策中国公共资源管理存在的问题及对策一、引言　　公共资源是指自然生成或自然.L.存在的资源，它能为人类提供生存、发展、享受的自然物质与自然条件，这些资源的所有权由全体社会成员共同享有，是人类社会经济发展共同所有的基础条件，包括空气资源、水资源、土地资源、森林资源、草地资源、湿地资源、矿产资源、海洋资源等。公共资源尽管有其社会成本，但是往往不被生产者所重视。人们会利用公共资源进入的经济成本为零的便利，达到收益最大化的目标。所以，公共资源经常被过度使用，造成公共资源的悲剧。比如，中国最大的淡水湖鄱阳湖目

2、前由于失灵的禁渔制度而面临着严峻的生态威胁，流域管理体制的失效导致黄河断流形势的愈演愈烈，北方草原牧区因牲畜超载而加剧土地荒漠化和沙尘暴，对煤炭资源的过度争夺和粗放开采导致了屡禁不止的矿难频发，等等。这些公地悲剧是中国目前资源环境正面临着巨大压力的一个个缩影，透过它，我们可以认识和反思二十多年来构筑起来的中国经济奇迹背后的沉重代价。实际上，中国过去二十多年来的高速经济发展是不断向自然资产拼命索取和透支的过程。[1]当前，急剧推进的工业化和城市化过程造成了人口与资源矛盾的空前尖锐，产生了大规模的生态破坏和十分严重的环境污染问题，

3、形成了中国历史上最大规模的资源危机和生态赤子。　　实际上，公共资源的管理问题归根结底要从制度（公共政策工具）的角度来探寻。公共资源问题是经济学中的重要命题，也是经济生活中备受瞩目的热点问题和难题，更应在政府各项重大议程中占有极其重要的位置。作为一种经济行为，公共资源的管理有其内在的经济规律性，但不同的政治、经济、社会、文化环境又会对特定经济规律、经济行为产生重要影响。在国内外公共资源管理理论与实践演进的背景下对中国公共资源管理存在的问题及对策进行研究，对正处于改革关键期的中国显得尤为迫切，而这在此前并没有得到系统性的研究。　　

4、　　二、中国公共资源管理面临的四大问题　　由于复杂的历史原因，在中国，公共资源问题显得尤为突出。归纳起来，主要体现在四个方面：公共资源产权制度缺失、公共政策执行过程中公共利益的偏离、公共资源政策工具体系存在缺陷、公共资源市场化配置监管缺位。　　（一）公共资源产权制度缺失　　著名产权经济学家常修泽指出，当前中国公共资源产权制度的缺陷在产权界定、产权配置、产权交易度和产权保护四个方面均有表现。[2]　　公共资源产权界定制度的缺陷突出表现在未能清晰界定公共资源产权主体除所有权以外的其他经济权利。如三大石油集团中仅一家集团在十五期间利

5、润年均增长速度达到28.3%，面对如此丰厚的利润，是否存在公共利益部门化、公共利益单位化的问题？又如西部地区在生态环境保护方面做了诸多贡献，包括生态公益林的建设以及各种禁止开发的自然保护区等，但却未能获得与这种环境贡献相对称的收益。　　公共资源产权配置制度的缺陷主要是中央和地方资源产权关系的配置不当，集中表现在对资源属地应拥有的开发权和收益权上。比如，西部某地是国内著名的矿产资源富集区，随着西部开发战略的实施，该市的煤炭和石油天然气资源得以大规模开发，十五期间上缴中央、省及留存的全部财政收入合计翻了近3番。但由于上缴比例过大（

6、约占2/3左右），导致该市12个县市区中仍有10个国家扶贫重点县，2个省级扶贫重点县，贫困人口为全省之冠。　　资源价格成本构成和形成机制缺陷的核心就是价格制度问题，突出表现在资源价格成本构成和价格形成机制两个方面。目前中国大多数矿业企业，特别是国有企业，矿业权是无偿获取的。据不完全统计，在15万个矿业企业中，有13万个矿业企业是通过行政划拨的无偿方式得到的。资源价格形成机制的不合理问题表现在三个方面，即资源价格该市场化的未市场化，导致价格的市场化形成部分占比偏低；已市场化与未市场化两部分并存，形成价格双轨制；即使在有偿交易部分

7、，权力部门仍然处于双重垄断地位。　　从当前实际情况看，公共资源产权保护不力，突出表现在对农民土地权利的保护不力上。当前，在这方面，土地征用随意性强，范围不断扩大，对农民的补偿标准过低，补偿款拖欠、克扣、截流等问题屡屡发生，使农民的利益严重受损。据国土资源部公布的数据，仅2006年前5个月，国土资源部门就立案2万多起，涉及土地1万多公顷，同比上升两成，其中相当一部分是农民的土地。　　（二）公共政策执行过程中公共利益的偏离　　公共利益作为一个富含价值的概念，在绝大多数情况下，人们用来指代政府正当追求与实现的目标。在某种意义上，这个

8、概念的使用往往意味着同义重复。公共利益就是指政府可以做的事情，反之亦然。更具体地说，公共利益一般被用来泛指某些影响所有人并受到普遍承认的利益，如国防、国家基础建设、公共道路交通、水利、能源、公共卫生、科学文化教育及体育事业等公共设施、灾害防治、环境保护、文物古迹及风景名胜区的