新公共行政：寻求社会公平与民主价值

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1、新公共行政：寻求社会公平与民主价值序言　　“新公共行政”出现在一个标志着社会骚动、对政府持不信任且持敌视态度的时期，即20世纪60年代末。新公共行政记录了历史的呼声：要求进行行政改革以使公共行政更为“合法化”。它在学者与行政官员如何看待管理及评估公共政策的征途上投射了新的理念。它的思维方式从本质上讲不强调技术，而偏重于人本主义。　　新公共行政重视社会公平、代表性、响应、参与及社会责任感。它支持公民更多地参与公共政策（及公共服务）的发展、管理与评估以确保更高程度的社会公平。社会公平被定义为“包括这样

2、一些活动，这些活动旨在提高（处于不利条件的）少数民族政治权力和经济状况”(Frederickson,1974)。新公共行政的焦点是以改革为契机，重新分配政治权力。　　新公共行政识别并澄清了公共行政学所要研究的方向，带来了包括公共行政的目的、领导艺术、经济有效性、管理和评估系统、人事管理、教育和培训、以及公共领域中的相互影响与关系等方面的变化。新公共行政的价值观及思维方式逐渐渗透到二战后的政府机构中并影响了政府职能履行的方式。　　本文试图阐释新公共行政诞生的历史背景，它的理论框架以及受其影响公共行政

3、在两次密鲁布诺克(Minnobright)的支持。为了更好地了解青年学者看问题的角度，他们所组织的密鲁布诺克会议只邀请60年代进入公共行政领域的学者和官员(Frederickson,1989,p.94)。　　瓦尔多让12位参会代表提交论文，以便讨论和分析当代公共行政面临的问题。会议在锡拉丘兹大学的密鲁布诺克会议中心召开，时间是1968年9月3日至7日。参会代表辩论、批判和分析源于这些论文、会议和讨论所产生的不同主题。会议结束后的几年时间里这方面的著述增多，讨论持续不断地进行，开辟了公共行政新的角度

4、和眼界。这些论文和书籍现在被统称为新公共行政。会议的成果后来被称为密鲁布诺克视野。会议抓住了青年学者理论探讨和研究角度的实质，这些学者察觉到美国民主的失败。　　马诺力(Marini,1971)在《迈向新公共行政：密鲁布诺克视野》一书中编选了会议的论文总结、评论和　结束语　　新公共行政对社会公平的寻求不仅在于确保社会项目被平等地分配给那些需要者，同样在于改革公共政策制定的方式。社会公平是制定公共政策、发展项目、执行和评估这些项目的优先权。新公共行政为政府探寻新的目的。尽管寻找独立于其它代表性民主机构

5、的社会公平的基本原则在过去30年中未能被实施，公共服务所发生的大多数变化构筑在新公共行政的准则之上。　　因为几项主要的障碍，社会公平未能达到新公共行政拥护者所期冀的顶巅。首先，民主和人道主义与资本主义相联系的价值观有冲突。一项由麦克柯录斯基(McClosky)和左勒(Zoller)于1984年所主持的研究发现资本主义价值（利益的最大化、私有财产神圣不可侵犯和自由市场）与民主价值（自由、平等、社会责任感和普遍的福利）的矛盾继续存在。这些相反的价值取向互相限制。美国人渴望资本主义，但同样主张自由、平等

6、和人权。民主价值的极端形式并不支持资本主义，反之亦然。这种两难的处境提出了许多问题如美国政府如何在同一政府框架里同时管理或保留资本主义与民主的权利。　　亚瑟·施勒新基(ArthurSchlesinger,1986)辨护了这样的假说，即在公共目的与私有利益之间国家参与有一个持续的转移。施勒新基所描述的美国在一个时期受资本主义价值观的影响，而另一个时期受民主价值观的影响。正是这种公众利益与私人利益持续不断的紧张关系向美国的民主提出了挑战。除非这些民主价值观变得根深蒂固并且比资本主义价值观更有市场，美国

7、的行政机构将会继续奋斗以树立这些价值观念。　　第二，“社会公平”从来没有十分明确的定义。这也对它的成就构成了威胁。社会公平是指无论需要、种族、收入、政治倾向而给所有人分配同样的权力和服务吗？或是给每人提供同样的机会(Okun,1975,p.3)？在社会公平成为所有公共行政与民主行动的基础和度量标准前，社会公平必须被定义、理解、接受和重视以使社会公平的价值超越资本主义的经济效率。　　第三，新公共行政模型的执行需要更广泛的制度变化。首先，结构变化要求决策分权和提供服务的分权以及将权力和权威从选举官员那

8、里转移给行政管理者和公民。组织的联合模型允许更为灵活和自主的决策权以便帮助新公共行政达到社会平等的目的。然而，联合模型从来没有被广泛地接受成为公共行政的模式。这也可能是因为公共管理者不认为联合模型能成为他们获取私利的方式，无论是利用机构的缺陷和漏洞去谋取经济利益或是政治权力。即使是那些将公众利益放在心上的行政管理者也可能会无意地破坏对社会公平的追求——通过允许等级制结构以限制他们的决策。　　与第二次密鲁布诺克会议的参与者意见合拍，公共管理者必须把眼光投向其它学科以发现与自身相关的主