“跑部钱进”何时休？——从规范中央转移支付制度的角度考察-第1

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1、“跑部钱进”何时休？——从规范中央转移支付制度的角度考察

2、第1内容显示中　“跑部钱进”可以说是一种很有中国特色的现象。计划经济时期，由于国家财权、投资权高度集中于中央，“跑部钱进”现象很是普遍。改革开放后，随着国家投资体制和财政体制改革的逐步深化，“跑部钱进”现象有所减少。但1998年我国实施积极的财政政策以来，这一现象又开始膨胀起来。每次人大会议期间，每到年终岁未，各大管钱、管投资、管项目的部委门前，就聚满了前来“跑部”的地方官员，车水马龙，甚是热闹。据有关媒体报道，此间有些部委中的某些官员下班后比上班时还忙，有时甚至出现同时接见不同省市进

3、京“跑部”人员的场面，一些地方跑部的官员甚至能如数家珍地说出一些掌管项目审批权的官员的爱人癖好什么化妆品，孩子喜欢什么玩具。这真是一种怪现状！有学者直指“这是在冠冕堂皇的搞腐败，最起码也是一种无序竞争”。何以如此？笔者认为这主要与现行中央转移支付制度的缺陷有关。因为从现实的情形看，“跑部钱进”主要“跑”的是有审批分配权的中央部委，而这“钱”主要是指中央专项转移支付资金，如此普遍的“跑部钱进”现象显然不能只从有关官员的思想觉悟水平和党性修养等个人素质层面进行考量，而必须深入到有关制度层面。由此笔者认为，要杜绝这一现象，关键在不在于提高有关官员的

4、思想觉悟水平和党性修养，尽管此举也很重要，而是在于通过制度创新形成规范的转移支付制度，使部委官员不敢胡乱审批，使前来“跑部”的官员“无钱”可进。一、现行中央转移支付制度的缺陷1994年实行分税制财政管理体制改革后，我国为了解决地区收支均衡的问题，确保贫富不均的人们获得均等水平的教育、卫生防疫以及环保等公共服务，开始试行财政转移支付制度。操作方法是中央政府向地方政府、地方政府向下级财政无偿划拨资金，有时各地财政之间也发生少量的横向转移支付。目前中央对地方的转移支付方式有6种，即税收返还、原体制补助、专项补助、过渡期转移支付补助、各项结算补助和其

5、他补助；移支付在结构上分为一般转移支付（无条件拨款）和专项转移支付（有条件拨款）两类。“一般转移支付”主要体现为中央对地方的财力补助，地方政府可以自主安排支出，增加地方财政实力，解决中央与地方财力分配纵向不平衡问题。这包括税收返还、原体制补助以及1995年开始实施的过渡期转移支付办法等。“专项转移支付”则主要服务于中央的特定政策目标，地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金，包括中央对地方实行的工资、社会保障、环保、抗灾救灾、扶贫帮困等方面的转移支付。1999年，对中央与地方的税收和财政分工做了调整后，中央对地方转移支付的财政投入逐年增加：

6、2000年投入800亿，2001年多于1000亿，2002年的投入已经大于4025个亿，约占当年国民收入的33％，而2003年又计划在此基础上新增140个亿。从国外的经验看，发达国家经过长期探索逐步形成了一系列比较规范的国家财政转移支付的制度安排。如明确划分事权、财权，使事权与财权相统一；减少转移支付层次；转移支付的法治化、规范化等等。而我国，对于这样一大笔资金的管理，却没有一套比较完善制度安排，存在众多的问题和漏洞，比较突出的有：一是政府间财权、事权界限模糊，财权与事权不统一。分税制改革以后，中央财权大幅度提高，地方财权大幅度下降，但中央与

7、地方的事权划分变化幅度较小：1994～2002年其间中央财权平均为52%，地方财权平均为48%，中央事权平均为30%，地方事权平均70%。二是缺乏规范中央转移支付的法律法规。发达国家对转移支付资金的管理都有一套高层次的法律、法规，例如德国的宪法《基本法》为德国实行政府间财政转移支付制度提出了基本的法律要求，美国的主要专项拨款由国会法案确定等，他们对如对于转移支付中的若干内容，包括政府支出责任、收入划分、转移支付规模、结算办法等均以法的形式加以规定，甚至计算转移支付的一些技术性比例也用法律形式加以明确规定。而我国对几千转移支付资金的管理却只有一

8、个由财政部制定的部门规章性质的《过渡期财政转移支付办法》，并且这个转移支付办法的行政色彩非常浓厚，缺乏科学确定转移支付的规定、办法，支付的自由性和随意性很大。三是专项转移支付资金管理十分混乱，支出范围过宽、多头管理、支出透明度低、缺乏有效的监督制约等。中央转移支付制度中存在的上述问题和漏洞，使得“跑部钱进”等怪状和乱象得以滋生，国家审计署近两年的审计报告都有所揭露。二、地方官员的“跑部”博弈与部委官员审批行为的扭曲分税制改革以后，地方政府财权小而事权大的非均衡状况，加之普遍存在的比较注重GDP增长的政绩评价标准，使得各地方政府，无论是经济发达

9、与否，都陷入了一种资金“饥渴”的状态。此种情势之下，中央几千亿元的转移支付资金无疑成了地方官员力争的目标。因为这其中很大一部分资金是无偿使用的。在现行的中央转移支付