新时期农村公共产品供给研究

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1、新时期农村公共产品供给研究　　【摘要】农村公共产品有效供给不足是阻碍农村发展进步的一个重大问题，本文主要通过分析原因之一的供给体制存在的问题，提出改变现行的单一类型农村公共产品自上而下的供给机制，建立新的明确政府在农村公共产品提供的定位基础上的多层次供给机制。　　【关键词】农村公共产品供给体制　　　　一、我国目前的农村公共产品供给体制　　　　从新中国成立到改革开放之前，农村公共产品的供给制度是与人民公社的组织特点相适应的。人民公社作为农村经济管理组织，同时又是基础政权组织，集农村一切政治、经济和社会事务管理大权于一体。在这种制度下，国家或集体几乎垄断了经济资源，农村

2、公共产品都是通过政治的方式强制性的提供，因此，当时的供给决策只能是自上而下的命令方式。　　20世纪70年代末，农村经济体制改革在我国农村展开，这次改革对农村公共产品的供给体制产生了重要的影响。从人民公社时期公共产品高度中央集权的供给方式到改革之后，大量原来由中央政府包下来的事情要由地方政府承担，由于中国经济发展的不平衡性导致落后农村财政的供给不足。这也是造成农民负担的主要原因。随着家庭联产承包责任制在农村的普遍推广，最终瓦解了人民公社体制，建立了乡人民政府和乡财政。但是，与人民公社体制相适应的农村公共产品供给机制并没有从根本上改变，由于乡财政困难，乡政府只能提供部分

3、公共产品，全乡范围内的大部分公共产品是制度外公共产品，由农民向乡政府和村组织以上缴提取的方式补偿其成本。　　　　二、我国农村公共产品供给体制存在的问题　　　　1.农村公共产品供给总量不足，结构失衡　　自90年代以后，从我国财政支农支出来看，虽然支农支出的绝对值在不断增加，但从相对量来看，农业支出占国家财政支出的比重一直呈下降趋势，农业财政支出占国家财政支出的比重远低于农业在国内生产总值中的比重。同时，基础设施的供给不足也影响了生产发展。但是，由于地方政府的利益导向，在我国占人口60%的农民占有20%的公共产品资源的情况下，部分农村气派的政府办公楼和简陋的学校、卫生院

4、形成对照。而且，由于目前农村公共产品供给主要靠地方财力的情况下，地域间的公共产品建设不均衡更大，而且有扩大的趋势。　　2.农村公共产品供给存在制度内外并存的现象　　农村公共产品的供给上，农民既要承担制度内公共产品供给成本，也要承担制度外公共产品供给成本。农民承担的制度内公共产品的成本增长速度缓慢，农业税长期的轻税甚至后来免税政策，农民制度内负担的成本并不大，但是改革开放以后，我国原来统收统支的财政体制被打破，事权和财权不匹配，在规范的转移支付未建立起来的情况下，我国的分税制有对乡镇财政剥削的制度缺陷，使得公共产品供给链出现断裂。　　3.城乡二元化公共产品供给制度　　

5、在我国二元经济的经济结构影响下，我国公共产品的供给也是城乡二元结构下的非均衡供给的结构。我国过去的财政体制，是一种向城市倾斜的财政体制，在财政预算支出中，用于城市建设、发展和公共产品供给的资金偏重，而用于农村的偏轻，甚至过少，常常出现“挤农补城、保城”的现象。在倾斜城市的财政体制和政策下，由于财力所限，我国农村公共产品供给依靠制度内公共资源远远不足，不得不靠制度外来筹集，因而加重了农民负担。　　4.政府对农村公共产品供给的责任模糊不清、管理不够科学导致农村公共产品供给的低效率　　当前，各层级政府对农村公共产品供给的责任划分不尽合理，乡村两级负担过重。从中央到地方各级

6、政府都有许多相同的供给责任，如教育、文化、卫生等，但没有一个法律明确规定各层级政府在供给责任上的具体划分。其后果必然是互相推卸责任，并最终推到基层政府和村民自治组织头上，造成乡村两级负担过重。　　三、建立新的农村公共产品供给体制　　　　1.明确各级政府在提供公共产品的责任　　根据公共产品受益范围的大小，可以分为全国性公共产品和地方性公共产品，根据受益与成本对等的原则，全国性公共产品应由中央政府提供，而地方性公共产品要由地方政府提供，中央提供全国性公共产品有利于发挥其规模经济，解决地区间外部性问题，地方提供本地区公共产品更有利于农民需求的表达，同时使财政的资源配置职能

7、主要采取分权模式的基础上处于高效率状态。　　公共产品的供应呈现出分层次的特点，受益范围遍及全国的公共产品，由中央政府提供；而受益范围主要是地方的公共产品，则由相应层次的地方政府提供，同时中央政府按照公平性原则对地方性公共产品给予资助；具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。按照这个原则，在公共产品的提供上，中央政府应主要负责社会治安、货币稳定、公平分配、政府活动等全国性公共产品。这些公共产品大多与农民的直接利益关系较小，但它们关系到国家的总体利益。同时，中央政府还提供跨经济协作区的大江大河大湖的治理、农业科技成果的推广、农业