乡镇债务：政治学的分析视角

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1、乡镇债务：政治学的分析视角[内容提要]20世纪90年代中后期以来，越来越多的乡镇陷入了沉重的债务泥潭。从政治学的角度来看，乡镇债务主要是由五个因素导致的：一、压力型体制下的政绩考核机制和升迁机制；二、畸形的乡镇财政体制；三、失衡的乡镇组织权力结构；四、“条块”关系中乡镇政府的弱势地位；五、支出膨胀带来的财政压力。　　[关键词]乡镇债务；形成原因；政治学分析　　在计划经济体制向市场经济体制转型时期，我国乡镇普遍存在债务问题。有学者指出，“当前我国乡村政府的财政短缺具有相当的普遍性和严重性，在相当程度上已经成为一种常态。”[1]“村十万，乡百万，乡村债务超千万

2、。”“中央财政浩浩荡荡，省级财政强强壮壮、市级财政勉勉强强、县级财政摇摇晃晃、乡级财政空空荡荡”。在2005年“两会”期间，全国政协委员、天津市和平区人大常委会副主任欧成中说“全国现在38290个乡镇中，大约三分之二的乡镇财政负担沉重，平均每个乡镇财政负债400万元左右，有的乡镇债务负担已经相当于本年财政收入的70%左右。”[2]乡镇债务数额日益增大，负债面越来越广，负债增长速度加快，乡镇债务问题日益严重。日益严重的乡镇债务成为近年来社会普遍关注的热点问题之一。　　一、已有的主要研究　　乡镇政府的主要职能和运作，基本上不是按照一级独立的政府，而是事实上作为

3、政府的派出机构来安排的。“作为中国最基层一级党政首脑的乡党委书记，其职能其实只是执行各条条下达的各项任务而已”[15]乡镇政府名义上是实行双重领导，可是最关键的人事权与财权都在县里，双重领导形同虚设。在乡镇政府这种条块分割的组织构成中,上级政府部门不仅对以条为主及条块结合的乡镇直单位(部门)具有直接的人财物管理权,即使对于以块为主的乡镇直属单位(部门)也具有业务上的指导权力。乡镇政府作为我国最基层的“块块”，担负着本区域政治、经济、和社会各方面的领导工作，但具体分管这些工作的“几大头”却大都接受“条条领导”，人、财、物三权集中于县的职能部门。[16]乡镇几

4、乎完成缺乏自主性，所有部门的实权都掌握在县一级。乡镇政府成了县级政府事实上的派出机构，主要要执行县级政府的指令，明显处于处于弱势地位，不但不是一级责权利相统一的政府，由于决策权甚至相当一部分行政权、财政权掌握在县级政府及其部门手中，因而加剧了镇财政的困境。　　（五）支出膨胀带来的财政压力　　在乡镇财政支出中，行政管理费用在全部支出中占有很高的比重。王绍光教授认为，“概括而言，行政开支膨胀主要是由于乡镇官员互相攀比，甚至与城市办公条件攀比造成的；公共开支膨胀主要是由于所谓中央请客、地方买单造成的；发展开支膨胀主要是乡镇干部想在任期内做出看得见的政绩，不顾财力

5、民力，大搞短平快的政绩工程造成的。”[17]支出增加主要表现在行政管理费用、公共支出两个方面。　　1．公共支出的增加。我国作为一个后发展中国家，政府在现代化过程中发挥着主导的推动作用，为了加速现代化的发展，中央和地方各级政府多会想方设法动用一切财力、人力、物力，与此同时，人民对政府的公共服务的需求也不断的增加，从而使政府的财政需求不断的增加，社会和公共的需要以及政府自身利益的膨胀和扩张加剧了财政压力。公共支出主要体现在三个方面：　　（1）上级政府的强制性常规任务。乡镇除了发展地方经济外，还要承担本区域内的农村义务教育、抚恤救济和落实公安经费保障等刚性强、增

6、长快、压缩难的公共支出，这完全超越了乡镇的实际承受能力。　　（2）上级政府的非常规任务。主要是指执行上级政府那些带有强制性、阶段性、偶然性的任务付出的那部分支出。如保持共产党员先进性教育活动；学习先进人物的事迹；“五个一工程”示范村：即要求每个村有一个文化中心、一个广播室、一套电视设备、一个宣传栏和一支宣传队伍。非常规任务同样具有强制性，乡镇政府不仅要完成，并且要保证优先完成。　　（3）隐藏在积极行政后面的公共支出的错位。乡镇政府干部积极行政，“所谓积极行政，是指政府在经济社会诸方面发挥超出一般政府职能的那种政治行为。积极行政的核心是积极政府，积极政府就是

7、指在经济社会发展诸方面起主导作用的那种政府。[18]一方面，一些领导干部在“为官一任，造福一方”的口号下，想在自己的任期内，多为农民办几件看得见、摸得着的实事；另一方面，乡镇政府为了完成各种各样的达标，在全县乃至更大范围内取得好名次，争得好声誉，在各种评比中取得好名次，为自己在考核时捞取更多的政治资本，在原有职能的基础上面临公共品供给的压力，往往以提供公共产品和公共服务为借口，搞了不少面子工程、民心工程、形象工程、政绩工程，办了很多没有收益的公益事业。　　2．行政管理费用的膨胀　　乡镇行政管理费用是政府本身生存的直接消费，分为两个部分，第一，“吃饭的钱”，

8、即人头费，主要是乡镇工作人员的工资及有关的福利；第二，“办事的钱”