综合生态系统管理对我国湿地立法的启示

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1、综合生态系统管理对我国湿地立法的启示　　【摘要】湿地与森林、海洋并称为地球三大生态系统，具有重要的生态价值、社会价值和经济价值。然而湿地的法律保护在我国却是一个薄弱环节。综合生态系统管理作为一种新的理念、原则，对指导、促进和完善我国湿地立法有着重要的理论意义和现实作用。本文以综合生态系统管理的原则为指导，从保护对象、管理体制、价值目标和公众参与四个方面提出了完善我国湿地立法的建议。　　【英文摘要】anagement(IEM)isofgreatsignificanceintheoryandpractice,inthedirectio

2、n,advanceandimprovementoflegislationonprovethelegislationfromfouraspects----theobjectofprotection,managementsystem,valueobjectiveandpublicparticipation.　　【关键词】综合生态系统管理；原则；湿地；立法　　【英文关键词】IEM;principles;Management，简称IEM）是一个新兴概念，目前对它没有统一的定义，相关问题都在探索和发展中。蔡守秋教授从环境资源法学上进行概括，

3、提出综合生态系统管理是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然（包括环境、资源和生物等）的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，来解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处。[1]　　2000年《生物多样性公约》缔约方大会第五次会议通过的第V/6号决定《生态系统方式》，对综合生态系统管理的内容进行了规定。它提出了有关生态系统办法的12项原则：(1)确

4、定土地、水及其他生命资源的管理目标是一种社会选择；(2)应将管理下放到最低的适当层级；(3)生态系统管理者应考虑其活动对邻接的和其他的生态系统的（实际的和潜在的）影响；(4)考虑到管理带来的潜在收益，通常需要从经济学的角度来理解和管理生态系统；(5)为了保持生态系统服务，保护生态系统结构和功能应成为生态系统方法的一个优先管理目标；(6)生态系统的管理必须以其自然功能为界限；(7)应在适当的时空范围实行生态系统方式；(8)认识到生态系统进程的特点是时限的变化性和效应的滞后性，应从长远制定生态系统管理的目标；(9)管理必须认识到变化的

5、必然性；(10)生态系统方式应寻求生物多样性保护与利用间的适当平衡与统一；(11)生态系统方式应该考虑各种形式的有关信息，包括科学知识、土著民和当地人的知识、创新的和习惯；(12)生态系统方式应该要求所有相关的社会部门和科学部门参与。　　这12项原则从利益相关者的确定、管理机构的设立、管理目标的制定、管理方法的选择等方面，较为全面地阐释了综合生态系统的主要内容，能够公平地促进土地、水和生物资源的保护与可持续利用。　　二、我国湿地立法的现状及不足　　我国是湿地资源大国。我国湿地具有类型多、绝对数量大、分布广、区域差异显著、生物多样性

6、丰富的特点。[2]但长期以来，由于对湿地重要性的认识不足，人们对湿地进行掠夺式的开发和破坏，导致天然湿地大量消失，生物多样性锐减，水质恶化，湿地生态功能急剧下降，直接影响到我国水资源供给安全，降低江河沿岸蓄洪防涝功能，水涝灾害发生的风险增加，破坏野生动植物栖息地，湿地保护形势十分严峻。　　我国对湿地的法律保护涉及多部法律法规。《宪法》、《环境资源法》等有关环境保护与资源开发的一般规定当然适用于湿地；《渔业法》、《水法》、《野生动物保护法》等的部分规定间接适用于湿地组成要素；1992年中国加入《湿地公约》之后，《自然保护区条例》、《

7、海洋自然保护区管理办法》、《海洋环境保护法》开始明确出现湿地的概念，湿地作为一个整体纳入环境法的调整范围；2003年先后通过的《黑龙江省湿地保护条例》、《江西省鄱阳湖湿地保护条例》、《甘肃省湿地保护条例》和《上海市九段沙湿地自然保护区管理办法》，使湿地保护出现了专门立法，标志着湿地保护进入一个新的阶段。但从对湿地法律保护的整体来看，还存在着诸多问题：　　（一）湿地法律概念的内涵与外延不明确、不统一　　尽管已有法律法规对与湿地有关的内容做出了部分规定，但这些规定仅是针对湿地的某些类型而言的，如《土地管理法》就“养殖水面”，《海洋环境

8、保护法》就“海滨”，《渔业法》就“内水、滩涂”等。“湿地”尚未作为一个统一概念在立法中得以运用，即使是在出现“湿地”一词的《自然保护区条例》和《海洋自然保护区管理办法》中，也将“湿地”与属于湿地亚类的“内陆水域”、“河口”、“滩涂”、“海湾”、“海