我国社会组织监管问题研究综述

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1、我国社会组织监管问题研究综述作者：刘昱伶　文海霞　李向渊　　摘要：从系统的角度对我国有关非营利组织监管问题的研究进行梳理，从宏观、中观、微观三个层面分别对现有相关研究进行一个系统的概述，旨在为大家展现一个清晰的对非营利组织监管问题的研究体系。　　关键词：社会组织；监管；系统；研究综述　　　　1导言　　　　自十六届六中会提出要实现党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局之后，党的十七大进一步明确了社会组织在我国社会管理中的重要地位。在这一契机之下，我们可以预见我国社会组织的发展将会以一种更为蓬勃、健全的姿态出现，学术界也将掀起社会

2、组织研究的新高潮。然而现阶段我国社会组织的发展还很不成熟，要使社会组织的发展法制化、规范化，它们才能真正承担起社会管理的职责。因此，在这一方针的指导下，通过对已有社会组织监管问题的研究进行梳理，清晰未来研究发展的基点，使未来研究在批判借鉴中得到发展，在现阶段具有重要的意义。　　　　2宏观层面的研究　　　　在这里，我将对社会组织监管问题宏观层面的研究概括为对其指导思想的研究。这里的指导思想是指贯穿整个监管体系、指导整个监管过程的一种理念，是一种意识形态上的东西。当前我国在对社会组织的监管问题上并没有形成一个专门的指导思想，但纵观我国社会组织的发

3、展历史和监管现状，由于对社会组织不信任而对其进行严格监管、在许多领域对其进行高强度的控制的观念在很多方面都有所体现，极大的阻碍了社会组织的自主发展和社会职能的有效实施。　　我国学术界虽然没有明确提出社会组织监管的指导思想这一概念，也没有对其进行系统的研究，但许多学者都对这种当前普遍存在于对社会组织监管中的观念进行了批判。如张忠军在批判当前我国对社会组织立法的指导思想时就说到：“现有法律制度在指导思想方面,表现出”严格管理、从严控制、限制发展“的色彩，……。现有的法律制度的核心是重政府管理,关注政府权力的行使;轻权利保障,公民的结社自由权利事实上

4、受到了较多限制。”　　　　3中观层面的研究　　　　我国学术界关于社会组织监督问题的研究在中观层面上主要集中于三个方面，就是法制体系、行政体制和监管机制，这三个方面是我国社会组织存在的大环境，无论是对社会组织的监管还是讨论社会组织的发展，都需要在这三个大环境下展开。　　（1）法制体系。我国学者对于当前我国社会组织法制体系的研究都存在着一个共识，那就是当前我国有关社会组织的法制体系存在着很多缺陷，在很大程度上限制了社会组织的健康发展。具体来说，主要存在着立法滞后、立法层次低、配套法制的不完善、立法的实体性内容缺乏规定或规定不当等问题。针对当前我

5、国社会组织的法制体系存在的这些问题，学术界提出了许多的改革方案，如提高我国社会组织立法的层次，明晰社会组织的分类；对社会组织的主体合法性、税收优惠、营利活动的限制等运作中的实体内容根据不同的社会组织的类型进行规定等等。　　（2）行政体制。对于我国现行社会组织的行政体制，最主要也最受学者们关注的就是“双重管理体制”，使用的是分级管理、限制竞争的原则。贾西津指出，这种管理体制的基本特点是：门槛高、限制多、监管不力，许多其他学者也对其进行了深入的批判，主要概括为以下几个方面：①“双重管理体制”使得社会组织进入的门槛过高，再加上对非竞争性、限制分支等条

6、件的严格限制，使得很多社会组织都陷入了“合法性”困境；②“体制内”社会组织的自主运作举步维艰，资金来源、机构设置、人事构成等各方面都受到了业务部门的严格控制；③双重管理导致“多头行政”的弊端，部门之间的分工不明确，社会组织的职能发挥受到很大的影响；④政府部门的过多介入还使得社会组织成为了腐败滋生的温床；⑤高门槛使得社会组织在双重管理体制外以各种形式存在，难以将所有社会组织纳入监管系统。　　面对现有体制存在的诸多弊端，有学者提出要取消这种管理体制，也有学者认为其在现阶段还有其存在的合理价值,在相当一段时间内将继续下去。虽然学术界在是否取消现有管理

7、体制的问题上众口不一，但对其进行改革成了学者们的共识。张继红认为要对登记机关和业务部门的权责界线进行清晰的界定；贾西津则建议设立专门、独立的民间组织监督管理机构，对社会组织进行相对统一的监管。　　（3）监管机制。当前我国社会组织的监管机制主要是偏向于外部监管，而外部监管又主要是以登记机关尤其是业务主管单位的高强度、非理性监管为主，处于一种极不合理的状态。这样的监督机制存在着社会监督环节薄弱、政府相关部门监督不合理、不完善、社会组织自主性受到控制、自律能力发挥的不足等弊端，极不利于社会组织的健康发展和对其行为的有效监管。针对这种情况，学术界的主流

8、观点是要实现外部监管与内部自律的共同发展。外部监管就是指法制、政府、社会三方面的监管，而内部自律就是指社会组织自身自律机制能力的发挥。其