浅议我国环境管理体制的改革与完善

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1、浅议我国环境管理体制的改革与完善浅议我国环境管理体制的改革与完善中国奇迹般的经济增长在世界范围内备受瞩目，与此同时，中国的环境问题也得到全球的广泛关注和争议。大气污染是目前最为突出和严重的环境污染之一，据《中国环境分析》报告显示，全球十大空气污染城市有7个在中国。此外，在2013年全国实施新空气质量标准的74个城市中，有71个城市超标，仅3个城市完全达标，雾霾波及20%的国土，遍布15个省份。全国各大城市纷纷卷入空气污染浪潮的同时，许多中小城市也惨遭霾伏，污染势头甚至超过直辖市和省会城市。例如，江苏省镇江和宿迁两市在2014年曾一度成为全省

2、空气质量最差的城市，AQI指数和PM2.5指数多次高于省会城市南京。这些中小城市拼命发展经济的同时往往忽略了环境保护的重要性，从而不可避免地带来了空气污染的难题。显然，无论是大城市还是中小城市，雾霾都是时下刻不容缓、亟须解决的焦点问题。虽然国家环保工作正大量开展，但雾霾始终没有得到明显改善，甚至还在加重。那么，为什么中央政府长期重视环境却仍然带来环境的恶化呢？我们不得不加以反思。　　造成雾霾的原因多种多样，不乏工业化和城市化进程的推动，市场经济环境的冲击，现代人不加节制地滥用资源等，但究之根本，还是管理体制出了问题。现行的环境管理体制不能有

3、效地制约环境污染的行为主体，导致生态环境的滥用与破坏；现行的环境管理体制不能有效依靠和发动人民群众，对群众的污染举报无所作为；现行的环境管理体制往往难挡权力和金钱的干扰，缺乏足够的执法力量和责任去治理污染问题党的十八大报告明确强调要推进生态文明建设，而环境管理体制是建设生态文明的重要支撑，因此，要想有效治理雾霾，其前提性工作必须充分到位，当务之急就是要反思检讨现行环境管理体制，提出改革和完善的建议，这也是本文所研究的内容。　　一、现行环境管理体制存在的问题　　环境管理体制是国家进行环境管理的组织结构、责权结构和运行机制。组织结构，即享有环境

4、行政管理权的管理机构设置及其相互关系；责权结构，即各管理机构横向的职权分工、权限划分以及纵向的职权位阶等；运行机制，即享有环境管理权的机构各自的职权运行方式、运行程序以及各机构之间开展环境事务进行协调的方式等[1]。一个科学合理的管理体制是进行环境管理、有效治理污染的重要保证，但就现实来看，面对愈加突出的环境问题和经济发展带来的挑战，现行环境管理体制显得力不从心、问题重重。　　（一）组织结构不合理　　一方面，机构设置缺位。基层环保机构建设的缺失是我国改革开放以来长期普遍存在的问题，而在中小城市则尤为严重。随着中小城市规模的不断扩大，原有环保

5、机构难以覆盖更广范围，乡镇和农村地区环保机构基本没有，而面对迅速发展的乡镇企业和日益突出的农村面源污染问题，中小城市基层环保工作更是面临巨大压力和挑战。　　另一方面，机构设置重叠。我国环境管理体制是由各部门分工管理逐步转变为统一监管和分工负责相结合的管理体制，在转变过程中往往忽视对原有机构及相关职能的撤销和合并，而新的机构又得以授权[2]，这就造成了机构设置重叠的现象。　　（二）责权结构不明确　　首先，不同环境管理机构职能交叉和重叠现象严重。现行的环境管理体制至少存在以下几种职能交叉：规划职能的重叠与交叉，监测职能的重复与交叉，保护职能的重

6、叠与交叉，污染纠纷处理职能的重叠与交叉等[3]。　　其次，横向职能配置方面存在不合理现象。现行的管理体制在横向职能分工上不很科学，某些行业管理部门行使了监督管理部门的职权，某些综合决策部门行使了专业管理部门的职权，而某些专业管理部门却行使了综合决策部门的职权。各部门管理性质不明，管理部门错位，职权分工不明确，必然不利于形成科学有效的管理体制。　　再次，纵向管理层面权限不清，体制不顺。在纵向管理上，地方环保机构受地方政府和上级环保局的双重领导，但主要以地方政府领导为主。在这种体制下，环境保护系统上下级机构之间缺乏应有的制约，在经济水平仍是衡量

7、和政绩考核的主要标准的情况下，一些经济欠发达的中小城市为了追求GDP增长，不顾环境保护，当环境保护与经济发展发生矛盾时采取行政手段干预环境保护管理工作，甚至撤销合并环保机构。　　（三）运行机制不完善　　协调机制欠缺。一方面，环境管理机构重叠、权限不清、职能交叉、部门错位等弊端，严重影响环境保护工作的有效开展和环境法律的有效实施，而我国又缺乏相应的解决这些矛盾、协调相互关系的应对措施。另一方面，中小城市城乡环境管理较为复杂，环境问题多样，必然要涉及多个部门、多个领域，如若没有有效的协调，环境保护的目标就很难实现。　　监督机制有待完善。我国目前

8、的环境管理系统中尚未建立起有效的上级对下级监督的渠道，因而使得地方环保部门常常受地方政府牵制成为经济发展的牺牲品[4]。同级监督有效性也不高，因为同级政府间人事、财务等方面的复杂